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关于美国自动驾驶汽车的立法现状及思考

刘芳 | 北京市世泽律师事务所合伙人、工业4.0研究院副院长,美国自动驾驶汽车法律协会秘书长

发布日期:2018-01-24

自动驾驶汽车正在全球引发一轮热潮,并可能成为未来汽车产业的发展趋势。

自动驾驶汽车(又称“无人驾驶汽车”)正在全球引发一轮热潮,并可能成为未来汽车产业的发展趋势。以通用、福特、沃尔沃和丰田汽车等为代表的传统汽车生产商,以谷歌Waymo、特斯拉、优步和百度为代表的高科技企业,以及以大陆集团为代表的汽车配件供应商等纷纷加入自动驾驶汽车技术的研发和商用竞争中,预计全自动驾驶汽车将在2021年前后正式上路运行。

2016年,美国境内发生超过600万次的交通事故,近4万人因交通事故身亡,另有250万人在交通事故中受伤,其中约94%的交通事故出于人工驾驶错误。自动驾驶技术不但可以避免因驾驶员疲劳、注意力分散或操作失误等引发的交通事故,从而提高交通安全,还可以节省人工驾驶时间、降低运输成本、帮助老人或残障人员扩大活动范围,为人类创造更为便捷有效的工作和生活环境。

自动驾驶技术的研发已得到了美国联邦政府和州政府的高度关注和支持。2016年美国联邦政府为自动驾驶技术研发提供了40亿美元的经费。美国交通部国家公路交通安全管理局(NHTSA)也极力拥护自动驾驶技术的研发和应用并在2016年和2017年分别发布了关于自动驾驶技术测试和应用的指导性政策。在美国联邦政府层面,国会参众两院正在积极推动自动驾驶汽车的相关立法;在美国州政府层面,内华达州早在2011年就率先确认了自动驾驶汽车的合法性,截止到2017年底,美国21个州和华盛顿特区已先后通过了关于自动驾驶汽车的立法。

一、美国联邦政府关于自动驾驶汽车的立法现状

在美国联邦政府层面,美国交通部国家公路交通安全管理局(NHTSA)采纳了汽车工程师协会 (The Society of Automotive Engineers)对自动驾驶等级的界定,分别为:等级0 -无自动化,需要驾驶员完成全部驾驶任务; 等级1- 协助驾驶,由驾驶员操控汽车,配有个别辅助驾驶功能;等级2- 半自动驾驶, 配有多项自动驾驶功能,但驾驶员必须在任何时间观察驾驶环境并执行驾驶任务;等级3- 附条件自动驾驶,驾驶员必须在汽车内,虽然不需要观察驾驶环境,但必须在取得提示后及时恢复对汽车的人工操控;等级4- 高度自动驾驶,汽车能够在一定条件下进行自动驾驶;等级5- 完全自动驾驶,汽车能够在任何条件下进行自动驾驶。目前,全球自动驾驶技术主要处于第2和第3阶段。

2016年9月20日,美国交通部国家公路交通安全管理局首次公布了长达116页的《联邦自动驾驶汽车政策》(Federal Automated Vehicles Policy)。该政策包含了四个部分: (1) 自动驾驶汽车性能指导, 就自动驾驶汽车的安全设计、研发、测试和运行对汽车商和相关机构提出了15项安全评估点;(2)示范性州政策,明确联邦政府和州政府就自动驾驶汽车的立法权限,建议在全国范围内建立一致的自动驾驶汽车测试和运行框架;(3)现有监管工具,列举了交通部现有的、可用于促进自动驾驶汽车发展的监管工具,例如,通过解释法规的方式允许自动驾驶汽车拥有更灵活的设计,提供一定宽限或例外以便及时实现对自动驾驶汽车的测试和运营; (4) 新式监管工具,建议采纳新的监管工具和管理机构协助自动驾驶技术的安全有效实施。

2017年9月12日,美国交通部发布了《自动驾驶系统2.0:安全愿景》 (Automated Driving System 2.0: A Vision for Safety),《安全愿景》取代了2016年《联邦自动驾驶汽车政策》,全文共36页,主要针对第3级到第 5 级自动驾驶系统,包含以下两部分内容:

第一部分: 关于自动驾驶系统的非强制性指导意见,剔除了2016年《联邦自动驾驶汽车政策》自我安全评估中不必要的无关设计元素,并提供了12项用于参考的安全性要素,包括: (1)系统安全,(2)自动驾驶等级的界定,(3)障碍物识别和事件侦察及应对,(4) 系统默认最小风险状态,(5) 验证方法,(6) 人机互动,(7)汽车网络安全,(8) 抗撞击性,(9) 撞击后自动驾驶系统行为,(10) 数据记录,(11) 消费者教育与培训,以及(12)联邦、州和地方法规。美国国家公路交通安全管理局呼吁各州政府避免对自动驾驶汽车的安全设计和性能方面制订法规,以避免联邦法律和各州法律之间产生冲突。

第二部分:对州政府的技术辅助、关于自动驾驶系统立法的操作建议。该部分指出了联邦政府和州政府的权利范围:在联邦政府层面,美国国家公路交通安全管理局负责制订联邦汽车安全标准,执行联邦汽车安全标准,在全国范围内调查汽车质量缺陷并管理汽车的召回与合规,与社会公众进行沟通并对其进行汽车安全教育;在州政府层面,各州在其领域内负责对驾驶者颁发驾照和车辆登记,制订和实施交通法规,并有权选择对汽车的安全性进行调查。 此外,该部分还对立法部门和交通管理部门就自动驾驶汽车的立法和管理提供了建议。

2017年9月7日,美国国会众议院通过了《自动驾驶法案》,目前,该法案尚未正式成为法律,仍有待美国参议院的表决和总统的签字。《自动驾驶法案》以“提高安全、增加老人和残障人员的流动性,以及确保美国在自动驾驶技术领域的前沿地位”为立法目的,是美国联邦层面第一个为确保自动驾驶安全、创新、发展、测试和运行的立法。《自动驾驶法案》将取代州政府对自动驾驶汽车设计、建造和运行制订的任何更低或不一致的要求。该法案有四个核心关注点:保护消费者、促进创新、提高流动性和推动技术研发。

《自动驾驶法案》的核心条款包含: (1) 联邦和州政府的职责划分,明确美国国家公路交通安全管理局(NHTSA)负责规范自动驾驶汽车的设计、建造和性能,州政府则负责汽车的登记、牌照颁发、事故责任和保险等事项;(2)授权NHTSA根据特殊情况批准2.5万辆自动驾驶汽车在道路上测试,并在三年内将该数量逐步提高到10万辆;(3)授权NHTSA获取自动驾驶汽车安全数据以更新和发展有关安全标准,要求汽车制造商制定消费者隐私保护计划,明确告知消费者将如何收集、使用和分享乘客的数据。 同期,美国参议院数名议员也提交了一份关于自动驾驶汽车的立法草案(AV START Act),该法案与众议院通过的《自动驾驶法案》比较类似。上述法案均需要在参众两院达成一致并经总统签署后才能正式生效。

二、美国州政府关于自动驾驶汽车的立法现状

美国联邦和各州依据宪法分别有权在其各自的领域和立法权限范围内进行立法。2011年,内华达州率先确认了自动驾驶汽车的合法性,截止到2017年底,华盛顿特区和21个州先后通过了关于自动驾驶汽车的立法,其中,加利福尼亚州、密西根州、内华达州和弗罗里达州对自动驾驶汽车的测试制订了较为全面的立法。另有五个州(亚利桑那州、特拉华州、马萨诸塞州、华盛顿州和威斯康辛州)的州长先后颁布了有关自动驾驶汽车的行政命令。

美国弗罗里达州率先允许任何持有有效驾照的人员在公共道路上操作自动驾驶汽车,允许操作人员远程控制自动驾驶汽车,但必需能够在需要的时候启动或解除自动驾驶状态。加利福尼加州率先授权其交通管理部门对第一辆没有配置方向盘、刹车板和油门的全自动汽车进行测试。美国汽车产业的诞生地密西根州在2016年通过四项法案授权自动驾驶汽车在公共道路上行驶、减轻对汽车制造商的约束、允许自动驾驶汽车在商业领域的使用,并建立了智能驾驶示范区(M-City)为全球的汽车厂商等提供测试场地。

除了积极推动自动驾驶的相关立法外,美国一些州还主动增加对自动驾驶基础设施的投入。例如,为争取在自动驾驶技术研发领域的领先地位、有效地将本州道路和自动驾驶技术测试认证的先进测试设备结合和利用起来,佛吉尼亚州在2015年6月宣布成立“自动驾驶汽车走廊”合作项目,整合了长达70英里长的高速公路、省级公路和城市街道资源,改善的道路标志、高清地图功能以及专用短程通信(DSRC)技术等资源,为自动驾驶技术的生产商和供应商提供真实道路环境,以充分测试自动驾驶汽车在不同道路环境下的表现能力。又如,美国俄亥俄州投资1500万美元在哥伦布郊外建设了35英里长的延伸高速公路用于自动驾驶货车的测试。

美国联邦宪法第十修正案明确了联邦和州立法权限划分的准则,即,"宪法没有授予合众国、也没有禁止各州行使的权力,由各州各自保留,或由人民保留。"这一特殊的立法体制经常导致美国州立法和联邦立法之间、以及各州立法之间产生冲突。为保证联邦立法在各州的实施,美国宪法第六条规定:联邦立法高于州立法的效力,各州必须遵守,州立法与联邦立法相抵触的,一律无效。因此,在自动驾驶汽车立法方面,美国亟待解决的一个重要问题是通过联邦层面的立法制订统一的技术和规范标准并在全国范围内得到统一实施。

美国各州关于自动驾驶汽车的立法现状图

States with Enacted Legislation

蓝色标注的是已经通过立法的州;绿色标注的是已经颁布行政命令的州

三、对我国自动驾驶汽车发展及配套立法的建议

2017年7月,百度公司董事长兼首席执行官李彦宏在人工智能(AI)开发者大会上通过视频播放了乘坐自动驾驶汽车的场景;2017年12月2日,深圳市巴士集团举行智能公交首发仪式,首次在开放道路上测试自动驾驶巴士。上述新闻先后引发了社会公众对自动驾驶汽车安全性和规范性的关注。随着自动驾驶汽车的诞生和应用,相关的立法规范在我国也已逐渐提上议事日程。

我国全国人大及其常委会制定国家法律,国务院及其所属部门分别制定行政法规和部门规章,地方人民代表大会及其常委会制定地方性法规,地方政府制定地方政府规章。行政法规和部门规章、地方性法规和规章都不得与宪法和法律相抵触。虽然中美两国法律体系不同,但面对新生事物,美国关于自动驾驶汽车的立法和规范性文件仍对我们有一定的借鉴和参考意义。

2016年6月,工信部批准国内首个“国家智能网联汽车(上海)试点示范区”,标志着中国自动驾驶汽车正式进入实际操作阶段。2017年12月18日,北京市交通委、市公安交管局和市经济信息化委联合发布了《北京市关于加快推进自动驾驶车辆道路测试有关工作的指导意见(试行)》和《北京市自动驾驶车辆道路测试管理实施细则(试行)》(《细则》)两份指导性文件。《细则》对自动驾驶汽车的测试主体、测试车辆和测试驾驶员等事项进行了规范,要求测试主体须向自动驾驶测试管理机构提交测试申请材料,包括但不限于:(1)测试主体资格证明材料;(2)测试车辆资格与自动驾驶能力证明材料;(3)测试驾驶员资格与测试能力证明材料;(4)测试主体事故赔偿能力证明材料;(5)同意接受测试监管及相关措施等证明材料。该《细则》的颁布是我国在规范自动驾驶车辆道路测试以及自动驾驶技术的发展和应用发展过程中的重要里程碑。

当前,美国自动驾驶汽车的立法仍处于统一技术标准和规范管理阶段,待《自动驾驶法案》获得参议院通过并生效后,自动驾驶汽车的安全、创新、发展、测试和运行将由联邦法律统一规范。笔者认为,为避免我国地方规范性文件的冲突,推动自动驾驶汽车的创新和发展、保护消费者和社会公众的安全,建议由国务院相关部门牵头,在充分征求交通、通信、汽车、电子、计算机等相关领域的专家和社会公众意见后,统一制订自动驾驶汽车的测试、安全、性能和运行规范和标准。在条件成熟的情况下,推进自动驾驶汽车的相关立法工作。

在开展上述工作的同时,还需要考虑与之配套的立法和法律修订,规范责任主体、明确权利和义务、完善救济机制。笔者认为,自动驾驶汽车涉及经济、社会、道德伦理等各方面问题,从法律规范的角度,至少涉及以下领域:

一是产品质量责任。尽管智能驾驶的安全性远远高于人工驾驶,但交通事故的发生仍然不可避免。在自动驾驶技术发展初期,可能发生的巨额产品质量责任会阻碍自动驾驶技术的研发和推广。如何在保护消费者利益和公众安全的同时,降低汽车生产商和系统供应商的赔偿责任,比如,能否在精神损害赔偿方面设置最高赔偿限额等,鼓励自动驾驶技术的持续发展。

二是保险责任。传统汽车责任险侧重于对驾驶员技能、驾驶记录和过失责任的审查。随着自动驾驶技术的发展,驾驶员将逐渐转变为乘客的角色。谁应当为可能发生的交通事故购买保险(汽车生产商、系统供应商、车主、驾驶员或是乘客)?当保险责任从社会大众转移到少数汽车生产商或系统供应商时,以分摊意外事故损失为基础的保险机制将如何相应调整。

三是网络安全和个人隐私保护责任。在智能驾驶时代,消费者个人隐私(包括其家庭成员信息、生活习惯、具体日程、活动空间和社交网络等信息)将会受到各方面的挑战。如何规范智能汽车生产商、系统供应商和网络运营商对消费者的信息收集、使用和披露,防范网络黑客对消费者信息的窃取和破坏已成为自动驾驶汽车发展中不允忽视的环节。

自动驾驶汽车是一个新生事物,法律对其规范难免滞后,但非常有必要通过加强顶层设计和框架性制度来引导和规范自动驾驶汽车的健康发展。

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