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游说欧盟:中国企业须补课

严少华 | 广东国际战略研究院欧洲研究中心研究员、香港大学欧洲研究博士

发布日期:2017-03-15

中国对欧投资受阻的案例以及中欧贸易争端都反映出一个共同的问题,即中国在欧盟的声音和利益代表渠道不足。

游说是指有组织的团体为影响公共决策而与政府官员或立法者进行直接或者间接的沟通的行为。游说活动因其相对隐蔽和不透明而经常被媒体贴上“官商勾结”或者“腐败”的标签,公众也因此对游说存在一定的误解。    

但在西方尤其是欧美的政治生活中,游说可谓一项历史悠久的传统,也是政治决策进程中一个重要的组成部分。一方面,不同的利益团体可以通过游说活动对可能影响自身利益的决策提出看法和意见,维护切身利益。另一方面,决策者通过游说团体提供的信息和专业知识,也可以提高决策的质量。因此,游说与游说团体在西方就成了一个惯常的现象,甚至由此衍生出了一种专门的职业和产业。

游说在欧盟很重要

说起游说,布鲁塞尔可谓与华盛顿齐名的“游说之都”。据欧盟游说监管机构Transparency Register统计,自愿在其网站登记的从事游说活动的机构已达11200家,其中包括咨询公司、律所、商贸协会、专业协会、非政府组织、智库、学术机构、宗教组织与团体以及代表地方与地区利益的实体等等。在大多数欧洲国家和地区,游说作为一种专门职业和服务仍然处在初级的发展阶段,但是在欧盟首都布鲁塞尔,游说产业已经日益专门化并具备相当的规模。透明国际(Transparency International)2016年的一份报告揭露,在布鲁塞尔从事专职游说活动的说客(lobbyist)有近4万人,这与华盛顿的职业说客数量旗鼓相当,并且接近整个欧盟的雇员数量。

“在欧盟三大机构一公里范围内的每一个办公大楼里都分布着欧洲大企业的人”,英国《卫报》如此形容游说力量在布鲁塞尔的“存在感”。游说在布鲁塞尔已形成超过10亿欧元的产业,而大约75%的欧盟立法背后都有游说力量的影响。游说力量已成为欧盟政治进程中至关重要的一部分以至于它们被形容为“欧盟真正的统治者”。2012年,纪录片《谁在掌控欧盟》(Who Runs the European Union) 就将布鲁塞尔的游说力量放在了聚光灯下,揭示出自1980年代以来产业游说力量就深刻影响了欧盟及其政策的发展。

布鲁塞尔成为游说之都与欧盟的决策体系和机制密不可分。随着欧洲一体化的深入发展,越来越多的决策和立法需要在欧盟层面通过,布鲁塞尔也随之成为欧洲决策的核心之一和游说力量的聚集之地。与国家层面的决策相比,欧盟的决策机制又异常复杂。欧盟的决策体系涉及多行为体(28个成员国以及欧盟机构)、多层次(欧盟/成员国/地区)、多领域(单一市场/贸易/外交与安全/司法与内务等等)、多决策方法(政府间主义/超国家主义),如何应对这种特别复杂的体系就成了想要进入欧盟的外国企业乃至欧盟本地企业的一道难题。游说产业就是在欧盟独特的决策体系和制度环境中找到了生存和发展的空间,以帮助企业应对欧盟复杂的政治体系。

游说欧盟对中国企业很重要

拥有28个成员国、5亿人口的欧盟如今是世界第一大经济体和贸易力量,也是中国第一大贸易伙伴和最大的出口市场。因此,欧盟的政策走向对中国企业的影响是不言而喻的。欧盟的任何一项政策法规或者政治决定都可能影响到中国对欧盟的出口、投资以及中企在欧盟的运作。

近年来中欧在纺织品、太阳能、钢铁、陶瓷以及市场经济地位等问题上争端频发,这其中欧洲产业游说力量的影响不可忽视。比如在市场经济地位问题上,欧洲商业联盟(BusinessEurope)就发挥了举足轻重的作用。早在欧盟委员会将这个问题提交专员团(College of Commissioners)讨论之前,BusinessEurope就于2015年12月发布了立场文件,引起了媒体的广泛关注并对欧盟的决策者产生了显著的影响。BusinessEurope代表了欧盟以及6个非欧盟国家的不同企业,旗下有40多个产业组织,是欧洲最有影响力的产业游说团体之一。在与欧盟机构举行的高层会议数量上,BusinessEurope在众多游说组织中排名第一。

随着国家“一带一路”战略的稳步推进,中国企业“走出去”的步伐在近两年明显加速。作为“一带一路”终点的欧洲,也随之成为中国对外投资的重要目的地,但是中国资本进入欧盟市场的路途并非一帆风顺。从希腊的比雷埃夫斯港到英国的欣克利角核电站,从中化收购瑞士先正达到福建宏芯收购德国半导体企业爱思强,中国企业和资本都曾经遇到阻力乃至遭遇滑铁卢。最新的案例则是欧盟委员会决定对“一带一路”在欧洲的标志性项目——匈塞铁路——展开调查。

诚然,这些中国对欧投资受阻的案例,以及前文提到的中欧贸易争端,其背后有复杂的经济政治因素主导,但它们都反映出一个共同的问题,即中国在欧盟的声音和利益代表渠道不足。在诸多的贸易和投资案例上,除了中国官方的工作之外,鲜见中国企业发出的声音和观点,更别谈主动影响欧盟的决策进程以确保长期的商业利益。

中国企业如何游说欧盟?

与美国、日本、韩国等欧盟的其他贸易伙伴相比,中国企业在游说欧盟方面仍然处在相对落后的位置。欧盟本地以及美日韩的大企业投入大量人力物力进行商业游说活动,使它们的利益在欧盟决策进程中得到充分地表达。中国是欧盟的第二大贸易伙伴,近年中国企业也纷纷进军欧洲市场,但是中国企业在欧盟的利益代表与其在欧盟的实际存在并不匹配。

笔者认为造成这种局面的原因主要有两个。一则中国的政治文化里并没有公开游说的概念和传统,导致中国企业在“走出去”的过程中相对被动,等遇到阻力和问题的时候才亡羊补牢,而非主动出击,通过合法游说对欧盟的决策和法规施加必要的影响。二则中国企业“走出去”的历史比美、日等发达国家要晚,经营欧盟市场的经验也相对不足。而游说欧盟需要对欧盟政治、法规、语言、文化和决策机制有相当程度的掌握和运用,这需要长期的经验积累。为此,进入欧盟的中国企业应该重视游说的环节,并加强对欧盟的游说工作。

在开拓欧洲市场方面,华为可谓中国企业的代表。华为2015年的年报显示,其在欧洲和中东市场的收入达1280亿元,比2014年增长27.2%,仅次于华为在国内市场的收入。在门槛颇高的欧洲市场取得如此成绩,与华为本地化、欧洲化的市场策略是分不开的,而华为对欧盟游说工作的重视也功不可没。

来源:瞭望智库

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