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70年后,美国的首要对手已经不是俄罗斯!

盛世良 | 新华社世界问题研究中心研究员

发布日期:2017-08-07

通过制俄法案后,美国的对俄政策将变得更加机制化,将在极小的程度上取决于美国总统。

美国总统特朗普8月2日签署制裁俄罗斯、伊朗和朝鲜的法案。

此前,7月25日和27日,美国众议院和参议院分别以419票对3票、98票对2票通过这项制裁案。

俄罗斯赶在特朗普签署法案前,于7月28日实施“报复”,限制美国驻俄外交人员人数,禁止美国使用在俄外交资产。

特朗普和普京精心培育的改善两国关系的幼苗未及破土即遭辣手摧残。

一、新制裁有什么新门道?

美国国会通过的制裁法是一揽子文件,它整合并扩大了现有的对俄制裁措施。

1、紧扣俄能源和金融两大经济命门

制裁法收紧深海油田和页岩气开采设备、服务和技术的对俄出口。原先的制裁仅涉及俄油公司、俄气公司、俄气石油公司、卢克石油公司和苏尔古特油气公司等俄罗斯五大油气巨头,现在扩大到与其合作的外国公司。为了阻挠俄罗斯油气出口管道建设,美国禁止向俄提供单件价格超过100万美元或12个月供货超过500万美元的管道设备和服务。

从长远看,这将迫使俄罗斯放弃或搁置多个对外能源合作项目,危及“土耳其流”天然气管道的建设,同时能顺势加大美国对欧洲市场的能源供应,蚕食俄罗斯在欧洲能源市场的份额。

美国控制的金融机构将进一步缩短对俄罗斯公司提供贷款的期限,由此前的最长90天,缩短到最长60天。这将加剧本已缺乏资金的俄罗斯大企业的财政困境。

2、由针对普京亲信到“打击一大片”

在该制裁法通过180天后,美国财长应会商中央情报局局长和国务卿,向国会提交有关俄罗斯政治家和寡头情况的年度报告(今后将逐年提交),包括关键政治家和寡头的信息、他们同普京总统和俄罗斯统治集团其他成员关系的密切程度、他们的资产状况和收入来源、他们亲属的资产和收入来源、同他们有关联的外国公司情况。

3、消除俄对欧洲和欧亚地区的政治影响

美国国会对俄罗斯干涉美国大选有“切肤之痛”,要求美国总统在制裁法通过后的90天内,就“俄罗斯政府控制和接受政府拨款的传媒”提交年度报告(今后将逐年提交),说明这些媒体对欧洲和欧亚地区国家头一年选举结果的影响,俄罗斯对政党、候选人、公关公司、非政府组织和公民社会机构的直接支持。

美国将支持在欧洲理事会建立媒体自由委员会。美国国会批准了在2018和2019财年为“抵制俄罗斯影响基金会”拨款2.5亿美元。

这些举措的目的是断送俄罗斯在欧美国家扶植“亲俄派”的痴心妄想。

4、支持俄亲西方反对派打击普京政权

俄罗斯亲西方反对派早就呼吁美国扩大“马格尼茨基法”,不仅制裁“破坏人权”的俄罗斯官员,还要制裁对美国实施黑客袭击的指使者。

对俄新制裁法有利于查明普京及其亲信的“腐败模式”和“犯罪证据”,为亲西方反对派揭露“普京腐败政权”提供炮弹。

5、制造特朗普不得拒签法案的困局

法案把对俄制裁与对朝鲜和伊朗这两个“邪恶轴心”国家的制裁捆绑在一起。法案固定了美国对普京领导下的俄罗斯的定性——“敌对国家”。

6、让特朗普难以单独解除对俄制裁

根据这项法律,总统只有在获得国会批准后才能修改或解除法案中的任何一项制裁条款。特朗普对该法案添加国会拥有限制总统解除对俄制裁权的条款尽管非常不满,但由于该法案得到参众两院一致支持,他只能违心签署。

美国国会能以压倒性优势通过对俄制裁法,一定程度上是因为议员们认定俄罗斯操纵了美国大选,让美国蒙受奇耻大辱。实际上也就意味着他们认定,若没有俄罗斯助一臂之力,特朗普当不上美国总统。

7、把美俄关系逼上绝路

国会对这一法案的投票结果,把特朗普的对俄关系推向绝境:议案以压倒优势通过,特朗普不得不签署;特朗普如果否决对俄制裁案,国会将再次表决,推翻总统的否决。国会限制特朗普对俄外交特权,等于对特朗普投了不信任票。

把国会两院支持和反对支持的票数相加,可以得出这样的结论:在美国国会,反俄派以517比5的绝对优势压倒亲俄派。对此也可以作另一种解读:尽管特朗普不赞成新一轮对俄制裁,但美国国会反对特朗普与支持特朗普的力量之比是517比5,让他无力回天。

二、俄罗斯迅速反制但无关痛痒

俄罗斯外交部迅速宣布对美反制措施:美国驻俄罗斯外交机构工作人员应在9月1日前裁减755人,以使美俄在对方国的外交机构人数对等,各为455人。

7月30日,普京在俄罗斯电视台网站专访中表示,“我们等了相当长一段时间,以为对美关系可能好转。但是,种种迹象表明,俄美关系即使能变化,短期内也不会发生。”

对特朗普,普京曾有不少期许:撤销给俄罗斯造成500多亿美元损失的经济制裁、默认克里米亚归属俄罗斯、默许在乌克兰实行联邦制的条件下解决乌克兰冲突、不再推动北约东扩、承认俄罗斯在中东打击“伊斯兰国”恐怖组织的行动中为平等盟友、不干涉俄罗斯内政、不插手俄罗斯在后苏联地区势力范围的事务、承认俄罗斯是与美国有同等权利的国际主体……

据说普京在特朗普当选后曾打赌,说特朗普会践行竞选言论,把俄罗斯看作必须尊重和畏惧的核大国。

确实,美俄关系随后出现过几个“喜人”迹象:“双普会”顺利举行,时长四倍于原定,达成叙利亚停火协定;美国中情局暂停与叙利亚武装反对派秘密合作,向俄罗斯示好;美国极端反俄派共和党大佬麦凯恩被诊断患脑癌;指控特朗普“通俄”的联邦调查局局长科米被特朗普铁腕解职。

可惜,普京还是看走眼了。美国对俄罗斯制裁并未撤销,俄罗斯大使馆在美国的两处房产依然关闭,美国在中东拒绝与俄合作,美国支持北约加强在俄罗斯周边的军事部署,“通俄门”愈演愈烈,特朗普及其亲信深陷国内政治斗争的漩涡,最后,美国国会通过了加强对俄制裁的法案。

对美国如此凶狠的反俄制裁毫无反应,不符合俄罗斯“睚眦必报”和“以牙还牙”的外交传统。俄方不得不要求美国在9月1日前削减驻俄外交人员,并临时扣押美国在俄两处外交不动产。

细察之下,这种无关痛痒的举动根本称不上是“反制”。

其一,这个决定尽管反映俄罗斯对改善两国关系前景的失望,但也只不过是“迟来的报复”。

其实这两项“反制”措施早在今年年初即已拟定,当时之所以没有实施,是因为对特朗普尚存一息希望。2016年底奥巴马临下台前驱逐了35名俄罗斯驻美国外交官,查封了俄罗斯在美国的两处外交房产,普京出于在特朗普上台后改善俄美关系的大局考虑,隐忍不发,拖到现在才回击。

其二,此举对美国毫发无损。

俄罗斯虽然要求两国驻对方外交人员人数对等,但不是点名驱逐,而是让美国方面自己决定谁去谁留。目前美国驻俄外交机构总人数虽然高达1279名,但是其中934名是俄罗斯籍雇员,美国人仅345名。

也就是说,美国驻俄外交官不仅不必卷铺盖回国,反而还要努力增加110名才能达到限额,“被驱逐”的将是俄罗斯自己人。

而且,受连带影响最大的首先是俄罗斯赴美公民,他们恐怕需要等上几周,甚至几个月的时间,才能拿到签证。

其三,就连俄罗斯总统新闻秘书佩斯科夫8月2日也轻描淡写地说,美国新通过的对俄制裁法实际上不改变现状,俄罗斯不想采取反制措施。

虽然普京说俄罗斯对美国可能采取的反制措施很多,只不过目前不想采取罢了。但实际上能采取的反制措施寥寥无几。

1、在涉及美国利益的重大问题上拒绝跟美国合作

据俄罗斯议会上院国际事务委员会主席科萨乔夫说,俄罗斯不一定要在所有问题上跟美国唱对台戏,但是在不损及俄罗斯利益的问题上,肯定会给美国制造痛苦。例如,现在美国想争取俄罗斯加大对朝鲜的压力,包括在联合国安理会,俄罗斯可以从中作梗。

2、在经贸领域反制美国

俄罗斯总理梅德韦杰夫就美国对俄制裁法案发表评论称,美国挑起全面贸易战,俄罗斯不会置之不理。俄罗斯可能拒绝向美国提供РД-180型液体火箭发动机,收缩在使用国际空间站方面的合作。

然而,俄罗斯在经贸领域缺乏对美施压的杠杆。2016年俄美贸易额仅202亿美元,进出口基本上平衡。俄罗斯进口采油炼油设备和高科技产品,出口石油产品。如果收缩贸易,倒霉的是俄罗斯,而不是美国。

俄罗斯还可能限制在俄设厂的麦当劳、可口可乐和百事可乐公司,或限制谷歌、脸书、苹果、微软和Adobe等信息技术公司在俄业务。但是,如果直接取缔这些公司,将破坏俄罗斯投资环境,招致美国和其他西方国家的激烈反制。

俄罗斯可以解除与艾克森公司共同开发北极大陆架能源的合同,这一合同因美国对俄制裁本已处于冻结状态。

当然我们还应看到,其实美国对俄经济制裁措施虚多实少。

例如,规定美国公司不得参与俄罗斯公司持股超过33%的项目,但这样的项目目前并不存在。又如,卢克公司参与阿塞拜疆里海大陆架油田的开采,但持股仅10%。美国禁止对俄出口深海油田和页岩气开采设备,而俄罗斯目前并不开采深海油田和页岩气。

对俄制裁法规定,“对俄罗斯参与的能源项目的限制,要与当地经济伙伴商定”。但德国等欧洲伙伴需要俄罗斯的能源,对美国的制裁不会俯首听命。而且,欧盟要求美国担保,制裁措施不会损害欧盟利益。

三、俄美关系重返“遏制与反遏制”?

“双普会”后扭转两国关系恶化趋势的希望落空,俄罗斯很失望。俄罗斯议会上院国际事务委员会主席科萨乔夫说:“美国国会投票一边倒,表明俄美关系不可能正常化,更不可能出现突破,只可能继续恶化,虽说恶化的余地几乎已丧失殆尽。”

俄罗斯原先指望跟特朗普“做一笔大交易”,后来又指望美国政坛乱象让俄罗斯有机可乘。对俄制裁法通过后,俄美已经难有共同的积极话题,在双边关系和国家热点问题上达成协议将更加困难。

在苏美争霸时期,相互驱逐外交官是家常便饭。俄罗斯这次单方要求美驻俄外交使团人数与俄驻美外交官人数对等,却是前所未有。这具有相当大的象征意义,反映目前俄美关系的僵冷状态。

在苏联解体以来的20多年中,俄美双方类似的举措一般会导致相互报复轮番升级,最后回归理性。这次如果双方的反制措施轮番升级,只会进一步缩小特朗普对俄政策的选择余地。特朗普如果报复,将断送他与俄罗斯和解的梦想;如果不回应,就会被美国精英指责为对普京软弱,就会恶化执政处境。

然而,俄罗斯对特朗普政府还不急于采用当初对奥巴马政府那种针锋相对的战术。这是因为,俄罗斯尽管对特朗普不满意,但在处理对美关系方面,一筹莫展。俄罗斯近年来对西方制裁采取了一系列反制措施,结果是“杀敌一千,自损八百”。对俄罗斯来说,无论从地缘政治还是从经济利益的角度考虑,一味追加对美制裁于己不利。

对美国国会和特朗普政府,普京依然采取区别对待的策略。这给特朗普的对俄制裁保留了回旋余地。

严重的问题在于,通过制俄法案后,美国的对俄政策将变得更加机制化,将在极小的程度上取决于美国总统。

制裁已经越出克里米亚-乌克兰问题的范畴,同2014-2016年地缘政治危机脱钩。制裁的核心对象已经不是涉及具体问题的个人或公司,而是整个普京政权和支持这一政权的精英,跟他们是否涉及俄罗斯对外政策或乌克兰事态无关。在这种情况下,俄罗斯即使在东乌克兰问题上让步,迎合美国和西方立场,也于事无补。

7月31日,美国副总统彭斯指责俄罗斯“试图通过武力重新划定国界,破坏主权国家民主,分裂欧洲自由世界”。他说,这一观点得到特朗普总统的支持。

无巧不成书。美俄关系最新一轮恶化,恰好发生在美国冷战战略制订者乔治·凯南名著《苏联行为的根源》发表70周年之际。凯南1947年7月发表的这篇文章,定义了此后40年主导华盛顿的战略:美国对苏政策须立足于高度警惕、坚定不移、锲而不舍地长期遏制其扩张倾向。

70年后的今天,美俄难道要重返“遏制与反遏制”关系?可能性不大。

一是由于在全球层面,美国的首要对手已经不是俄罗斯。俄美实力不对称,决定了双边关系的基本模式是“美国挑事——俄国应对”。俄罗斯为重构俄美关系,不得不以斗争求合作。这与冷战时期苏美争霸、不共戴天的国际权力结构有明显差异。

二是由于当年美国对苏联的遏制有强大的盟友体系为支撑,现在美国难以构建遏俄统一战线。欧盟内部对俄态度的分化日趋明显。美国新的对俄制裁法,会扩大欧美经济利益分歧。

美国国会和政治精英把对俄制裁制度化,上升到法典层面,而且要管好几年。在可以预见的未来,很难想象美国国会两院的大多数议员会投票撤销或放松对俄制裁。

瓦尔代俱乐部项目主任德米特里·苏斯洛夫建议,美国已经成为俄罗斯的敌国,而且在相当长时期不会改变,俄罗斯应据此修订国家军备计划,加大对战略遏制力量的投资,维持有保证的相互摧毁机制。

种种迹象表明,俄罗斯与西方的地缘政治危机正在转入新阶段。

二者之间形成制度性的地缘政治壁垒,其根源是美国和整个西方彻底否定俄罗斯政权,不仅否定其此前的所作所为,而且将否定其今后的内外政策行动。

俄美彼此敌视、俄罗斯被西方孤立的状态将得到固化。

这在客观上将为中国实现“两个百年”的目标提供较好的国际环境。

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