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美国对伊朗第二轮制裁开启,这次威力如何?

邹志强 | 上海外国语大学中东研究所副研究员

发布日期:2018-11-05

美国政府本月5日重启对伊朗能源和银行等领域制裁。这是美国今年5月宣布退出伊朗核问题全面协议后重启的第二轮对伊制裁,将全面恢复因伊核协议而解除的对伊制裁。

美国政府本月5日重启对伊朗能源和银行等领域制裁。这是美国今年5月宣布退出伊朗核问题全面协议后重启的第二轮对伊制裁,将全面恢复因伊核协议而解除的对伊制裁。

特朗普发推,模仿“权利的游戏”影视海报发推称,“制裁将于11月5日来临”。

为使伊朗“就范”,重启的对伊朗制裁包括了伊朗航运、金融和能源等领域。

美国国务卿蓬佩奥及财长姆努钦2日表示,制裁将一直持续到伊朗符合美方要求为止,包括不再支持恐怖主义,不再军事介入叙利亚,以及全面停止研发核武与弹道导弹。姆努钦说,在新措施下,又有700间公司和个人被列入制裁名单,包括伊朗中央银行、多间私人金融机构以及国营港口和船运公司。

对于重启的第二轮制裁,伊朗外交部2日曾回应称“不在乎”。伊朗外交部发言人称,在美国的制裁下伊朗也有能力管理好经济事务,美国通过这些制裁实现其经济目标的可能性非常小,而且肯定不可能实现其政治目标。伊朗石油部副部长则称,美国对8国的豁免表明市场需要伊朗石油,它不能被撤出市场。“我不知道这些豁免是永久的还是临时的。”

此轮美国制裁的威力究竟如何?美国又能否达到预期目的呢?

一、全面制裁开启,伊朗面临重大考验

今年5月,美国总统特朗普宣布退出伊朗核问题全面协议之后,将分阶段重启对伊朗的经济制裁,并为此画出了“红线”。

8月6日,美国开始了首轮制裁,主要是限制伊朗政府的美元、黄金交易,全面打压其汽车、飞机、航运、矿产、农产品以及工艺品等非能源领域的发展。

11月5日,美国开启的对伊第二轮制裁,重点针对能源和金融领域,一方面要切断伊朗开展国际交易的金融渠道,另一方面要“将伊朗原油出口降至零”,要求其他国家在此之前完全停止从伊朗进口石油,否则将面临美国制裁,并不会给予任何国家豁免。

众所周知,美国总统特朗普一直对伊核协议十分不满,将伊朗视为中东问题的核心,并将遏制伊朗作为当前中东战略的首要目标。

美国希望通过“极限施压”迫使伊朗做出更大让步,与美方达成一个更为全面、严格的新协议,如能借此进一步削弱、搞乱伊朗那当然更好。

但美方的要价远远超出了2015年伊核协议以及核问题的范畴,包括限制伊朗的弹道导弹开发,遏制伊朗在叙利亚、伊拉克、黎巴嫩、也门等中东国家的影响力,以及人权问题等,显然伊朗难以答应。

美国宣布退出伊核协议和启动首轮制裁以来,伊朗之前相对有利的内外环境骤然恶化,压力不断上升。

在国内层面,经济秩序陷入混乱,货币里亚尔大幅贬值,物价随之飞涨,国内生产也受到重大影响,民众实际收入和生活水平下降,甚至出现了街头抗议活动,社会稳定存在重大隐患。外界预计,伊朗今明两年经济将出现负增长。

在国际层面,虽然国际社会普遍反对美国退出伊核协议和重启制裁,但缺乏有效的制衡措施,外国企业因担心美国制裁纷纷撤出伊朗,不少国家也因此逐步减少甚至停止了从伊朗的石油进口,伊朗石油出口量近5个月来下降了三分之一,石油出口收入明显减少。

与此同时,美国重启制裁也对伊朗国内政治局势造成了重大影响,伊朗总统鲁哈尼和改革派的地位受到冲击,执政更为艰难,保守派势力上升,很有可能推动伊朗重回强硬对抗的轨道。此次美国第二轮制裁的启动将使伊朗面临更为严峻的考验。

二、受到多种因素制约,美国想要制裁成功不容易

虽然美国一直信誓旦旦地要将对伊制裁进行到底,也的确将对伊朗经济造成重大打击,但鉴于以往制裁的历史和现实因素的制约,此次美国恐怕依然难以如愿。

首先,美国的制裁措施难以让伊朗屈服。

一方面,伊朗拥有长期应对国际制裁的丰富经验和成熟方案,外部制裁还往往增强了伊朗内部的凝聚力。美国长期对伊朗进行制裁,特别是伊朗核问题爆发以来的十余年中,对伊制裁更是不断升级,但伊朗最终挺了过来,并形成了独具特色的“抵抗经济”,抗压能力和发展韧性远强于大多数国家。而且外部制裁往往会随着时间的推移而呈现边际效用递减趋势,一旦形势出现重大变化,制裁很可能土崩瓦解。伊朗政府国内控制力很强,保持伊斯兰政权稳定是伊朗各派势力的共同利益,面对制裁必然寻求摒弃分歧,一致对外,重压之下更加不会妥协。

另一方面,在准备重回“抵抗经济”的同时,伊朗以多元化方式应对美国的全面制裁。伊朗通过限制部分产品进口、增加本币和易货贸易、增加石油输出渠道等措施,提升对制裁的抵御能力。10月28日伊朗首次通过其设立的能源交易所向国内和国际私人买家直接销售石油,同时扩大其拥有的石油运输船队,加强陆上石油通道建设,与伊拉克、俄罗斯等国签订石油互换协议等。从石油出口数据来看,近5个月来伊朗石油出口量虽然已经下降三分之一,从每天超过250万桶下降至170万桶左右,但下降幅度比外界预期的依然要小的多。

此外,如果将占国际市场供应量4%的伊朗石油出口“归零”,一些依赖伊朗原油的国家将受到重大影响,由此导致的供应缺口和油价冲击也将让包括美国在内的多方受损。鉴于国际市场的供需形势和历史上的制裁经验,其他产油国也难以完全弥补伊朗供应完全中断的缺口,伊朗石油出口可能会下降至每天100万桶左右,不可能完全降至零。与此同时,国际油价上涨也将在一定程度上抵消伊朗石油出口减少造成的经济损失。

其次,美国无法建立起共同制裁伊朗的国际联盟。

相对于奥巴马时期的对伊全面制裁,特朗普政府的对伊制裁反对者众多,支持者甚少。除美国之外的世界所有大国都支持伊朗核协议,反对美国对伊制裁,众多国家的抵制对美国形成了有力制约。加之美国对世界多国开展贸易战或实行经济制裁,“美国第一”的单边主义做法破坏了国际贸易和经济秩序,引发国际社会众怒,无疑将受到多方抵制和掣肘。

欧盟、俄罗斯一直是伊朗核协议的坚定维护者,并强烈反对美国对伊全面制裁。大多数国家表示要继续与伊朗保持正常的经贸关系,中国、印度、土耳其以及不少欧洲国家也一直在购买伊朗原油,并明确表示没有其他替代供应,部分国家与伊朗之间也加大了使用本币贸易的规模。

目前能够对美国提供支持的只有东亚和中东地区的一些盟国,如韩国、日本、以色列和沙特等国,但影响力相对有限,而且还面临很多不确定性因素。例如,记者卡舒吉被杀事件对沙特的国际形象造成了重大打击,使之在一定时期内难以在地区事务中有更为积极的作为。

再次,制裁伊朗可能会带来不少美国不愿看到的“副产品”。

如果伊朗石油供应中断,很可能引发国际油价进一步上涨,美国经济将反受其害,这是极力维持经济稳定增长的特朗普所不愿意看到的结果。

美国与欧盟国家等盟友的关系因伊核问题也正在出现重大分歧甚至走向恶化,美国的一意孤行还可能进一步刺激其他大国联合起来制衡美国。

而为规避美国的制裁,欧盟正在酝酿建立新的国际金融结算体系,石油交易去美元化进程可能加速,这威胁到美元的全球货币地位,美国的全球影响力也将受到重大侵蚀。近期欧盟提出创建独立于“环球金融电信协会(SWIFT)”之外的新支付结算体系,名为“特殊目的载体(SPV)”,旨在规避美国金融制裁,用欧元继续从伊朗进口石油。虽然这在短期内还难以对美国形成有效制衡,但对美来说绝不是好兆头,也不得不有所顾忌。

三、美国态度出现缓和,但不会就此收手

随着形势的发展,美国政府逐步意识到将伊朗石油出口量降到零的目标并不现实,加之来自欧盟等各方的压力,近日在对伊制裁问题上的态度出现了一些缓和迹象。

一方面美国允许伊朗继续留在国际银行结算体系中,可以通过“环球金融电信协会”进行国际交易;

另一方面转而要求各国实质性减少从伊朗进口石油,并考虑给予个别国家制裁豁免。

这与之前的强硬态度有明显差异,为即将堵上的制裁大门留下了缝隙。一位熟知欧美谈判的美国官员认为,虽然特朗普政府誓言要扼杀伊朗关键的金融生命线,但面对欧洲的压力,华盛顿高级官员们似乎软化了立场。

10月30日美国国务院表示,美国正在考虑对个别进口伊朗原油的国家给予制裁豁免,前提是这些国家大幅降低从伊朗进口原油的规模,但并没有说明哪些国家会被豁免以及豁免的条件、期限等。

美国财政部长姆努钦此前曾表示,若一国目前进口伊朗原油规模比2013年至2015年间减少超过20%,就能得到豁免资格。10月31日,美国国家安全顾问博尔顿表示,特朗普政府了解到许多国家“或许不可能一下子就完全降到零”,希望通过制裁伊朗原油出口来约束伊朗,但不希望伤害到依赖伊朗石油的国家,因此白宫将根据具体情况颁发一部分豁免措施。在正式制裁开始之际,美国可能同时公布部分豁免国家名单。

但美国不可能就此放弃对伊制裁,只是希望在维持强硬制裁的前提下减少来自其他国家的阻力,以提升制裁的接受度和有效性。

美国国务院在发表可能给予制裁豁免声明的同时还表示,美国仍致力于对伊朗实施“极限施压”政策,将尽快实现各国终止购买伊朗原油的目标。

美国国务卿蓬佩奥11月2日表示,美国希望通过制裁迫使伊朗人民直接要求伊朗的行为“表现得像一个正常国家”,“做出美国要求伊朗做的事”。这都表明特朗普政府依然希望通过全面制裁以达到迫使伊朗妥协让步的政治目标,预计对伊制裁将持续很长时间。

而面对巨大压力的伊朗也不会轻易屈服,美伊矛盾和对抗将继续上升,大国之间围绕这一问题的博弈也将不断加剧。

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