世界银行换行长,谁最开心?-瞭望智库
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世界银行换行长,谁最开心?

王亚宏 |

发布日期:2019-01-28

无论从哪个角度看,一个久负盛名的大型国际机构最高负责人忽然提前离职,都是一件值得八卦的事。除了给个人造成影响外,这种意外对于最求稳定性的国际组织来说,无论如何都是一种打击。

无论从哪个角度看,一个久负盛名的大型国际机构最高负责人忽然提前离职,都是一件值得八卦的事。除了给个人造成影响外,这种意外对于最求稳定性的国际组织来说,无论如何都是一种打击。

将近8年前,国际货币基金组织总裁、法国人斯特劳斯·卡恩涉嫌在纽约市一家饭店性侵害一名女服务生,之后还企图搭机逃回法国,但在机场遭到警方逮捕,这一丑闻让卡恩不得不黯然离职。

现在轮到了国际货币基金组织的姊妹机构:世界银行。世界银行行长金墉宣布将提前三年多结束任期,于2月1日离职,转投一家总部设在纽约的私募基金。

从之前美国一所高校的院长,到转投华尔街私募,金墉通过世界银行的平台,在个人履历上完成了一次“镀金”。

然而,一家专注于从事发展中国家基础设施投资的私营机构,从全球最大的开发银行那里挖走了掌舵人,这对世界银行来说并不是一件光彩的事。

但换个角度看,金墉在这个时间离开也并非全是负面影响,至少有三方面力量从这一人事更迭中看到了机会。

 

一、美国人掌控世行

从1944年的布雷顿森林会议开始,在英国经济学家凯恩斯和美国助理财政部长怀特的推动下,世界银行自建立之初的名字中被加入了大大的“世界”一词。

然而,从其行长的更迭看,却非常名不副实,世界银行70多年的历史中前后有12任行长,全部来自美国。

这一人事任命和布雷顿森林体系的设计有关。在对二战后世界经济秩序的重建中,世界银行和国际货币基金组织作为两大金融开发机构发挥全球性作用。按照当时不成文的协议,世界银行行长由美国决定,而国际货币基金组织总裁则来自欧洲。从建立之日起,这两大机构掌门人的产生一直秉承这一“默认原则”。

然而,世界经济格局在过去70多年中已经发生了翻天覆地的变化,作为布雷顿森林体系核心内容的美元与黄金挂钩的安排已经在上世纪70年代崩溃。世界经济格局多元化趋势日渐明显,现在发展中国家在全球实际经济产出中的贡献已经超过一半,成为全球经济增长的推动力量。在新兴经济体日益壮大的情况下,“世界银行,美国行长”这一不成文的规定正经受越来越大的考验。

事实上,韩裔美国人金墉2012年首次被提名时就曾不得不面对来自尼日利亚财长恩戈齐•奥孔约-伊维拉和哥伦比亚前财长何塞•安东尼奥•奥坎波的竞争。

(图为恩戈齐•奥孔约-伊维拉)

如果光从履历上看,当时两位来自新兴市场的候选人更适合领导世界银行这个国际多边开发机构。尤其是尼日利亚的伊维拉曾任世界银行的常务副行长,对世行运作机制了如指掌。她还曾出任尼日利亚财政部长和外交部长,拥有在极具挑战性的发展中国家制定政策的实际经验,还有她的反腐经验都将有助于遏制世行资金的滥用。但是这些优势不足以抵消金墉的“美国户口本”优势,伊维拉最后只能感叹说“谁都知道,这件事不是真正择优决定的。这场投票是由政治份量和投票权重决定的,所以美国推举的候选人会胜出。” 

(图为何塞•安东尼奥•奥坎波)

虽然当时金墉胜出,但新兴市场展现出的诉求却得到了人们的重视。金墉的前任佐利克在2012年离职前曾表示:“世界银行已经认识到,我们生活在一个多极增长的世界里,‘第三世界’的传统概念如今已经过时,发展中国家在充当增长动力和负责任的利益相关者方面,扮演着关键角色。”而现在这些国家也打算在新行长任命方面扮演同样关键的角色。

金墉的提前离职,无疑给了发展中国家推出新候选人的机会。但要实现这一目标也并非水到渠成。

首先在制度设计上,美国的投票权是绕不过去的坎儿。

此外,或许也是更重要的,虽然新兴市场国家普遍希望打破美国人掌控世行、欧洲人掌控国际货币基金组织的惯例,但这些国家能否迅速团结起来支持一位在全球范围广受尊敬的可靠候选人是个问题。

在2012年时有关团结问题就曾暴露出来,当时新兴经济体未能联合起来支持同一位候选人,俄罗斯和墨西哥早早宣布支持金墉。

虽然现在卢旺达经济学家、非洲开发银行前行长唐纳德·卡贝鲁卡以及印度尼西亚财政部长斯里·穆尔亚尼·因德拉瓦蒂等潜在候选人已经浮出水面。

关键问题是,新兴市场国家会在提出下届世行行长候选人方面表现得比六年前更团结吗? 

二、内部追求改变

虽然新兴市场能否意见一致地推选出候选人还需时间证实,但至少他们有一支改变世界银行新行长选择方式的同盟军,来自世界银行内部。

美国已经多次公开强调“开放、透明、任人唯贤”的程序重要性,但在选择世行行长方面,却完全摒弃这一原则,极大的虚伪性已引发众怒。

约瑟夫•斯蒂格利茨(1997年至1999年,担任世界银行高级副行长、首席经济学家) 、尼古拉斯•斯特恩(2000年至2003年,担任世界银行高级副行长、首席经济学家)以及弗朗索瓦•布吉尼翁(2003年至2007年,担任世界银行高级副行长、首席经济学家)等世行前高管们相信,是时候采取一种真正公开、高效,对发展中国家候选人明确开放的遴选程序了。否则一边声称遴选程序“任人唯贤”,一边却总是选择美国人,这样对其他国家的公民并没有显示出足够的尊重。应对当前世界面临的深远问题需要信任和协作精神。这种说一套做一套的行为会破坏所需的信任和协作精神。

除世行前高官外,普通员工也早就期盼变化的到来。两年多前,世行员工联合会领导人曾给世行董事会发送了一份公开信,其中写道:“世界变了,我们也必须随之改变。除非我们重新考虑游戏规则,否则世界银行集团面临着变成国际舞台上的过时产物的切实可能。”

在致世行董事会的信中,世行员工联合会当时就表示,现在是时候由一位非美籍人士来领导这家银行了。信中写道:“我们宣扬良好治理、透明、多样性、国际竞争及择优选取等原则。遗憾的是,以往任命世界银行行长时,这些原则一条也没被遵行。相反,我们接受了几十年的幕后交易,连续12次选择的都是美国男性。这种情况必须改变。”

(图为金镛)

具有讽刺意味的是,正是金墉拙劣的表现,让世行内部追求改变的声音更加嘹亮。金墉在加入世界银行前在金融或公共服务方面几乎没有经验,他的这些短板在世行工作期间逐渐暴露出来。人们普遍认为金墉不仅远未帮助世行恢复影响力,还开启了一场可怕的组织结构调整,导致员工士气低落,加深了人们对世行长期地位的质疑。一些世行工作人员一直公开批评金墉的管理风格和组织理念。一位资深世行员工称:“他是一个内向的人,他基本上是看不见的。”

从这个角度看,如果提前离职能成为世界银行一系列变化开端的话,那么这倒可能成为金墉对于这家服务了六年的大型国际组织最突出的贡献。

三、特朗普获得“意外礼物”

金墉的提前辞职,让美国政府有机会第13次选择世界银行的行长。这似乎是给美国总统特朗普的一份意外新年礼物,让这位固执的单边主义者突然有机会任命下一任世界银行行长,也意味着他现在有机会在一个多边发展机构灌输更加保守的全球议程。

明年就是美国的大选年,民主共和两党的竞选激烈,一些挑战者已经浮出水面。争议颇多的特朗普总统将连任作为最大目标,一切政治决定都将服务于其竞选连任总统,世行行长的提名自然也不例外。

鉴于特朗普一直对“美国优先”津津乐道,如果丢掉世行行长任命这块“自留地”,对其政治声望将会是一大打击。虽说在过去两年多里,美国已经在多边国际组织中屡次“退群”,但世界银行和其他组织不同,是美元体系的两大支柱之一,美国不会轻易放弃,特朗普会牢牢把持住这一位置的任命。

特朗普政府在国际机构负责人任命方面有成有败。2018年,美联储高级官员兰德尔•夸尔斯赢得了负责全球金融监管的金融稳定委员会主席一职,宣告了美国的胜利。但去年早些时候,竞选国际移民组织负责人的美国候选人遭到了冷落。美国的单边主义或许会引起其他国家对世行行长任命更大的反弹。

欧洲会拿国际货币基金组织的最高职位和美国继续做交易,但其他国家会将反对美国人选作为对特朗普单边主义的一次不信任投票。虽然,从世行行长遴选程序上来说,这种不信任投票或许仍会是徒劳的。但是,其中蕴含的改革情绪,却会被积攒下来,酝酿在新的改革点上爆发。毕竟不管什么人担任下届世行行长,改革都是绕不开的议题。

成立于1945年的世界银行,1946年6月开始营业,1947年11月成为联合国专门机构,实际上是按股份公司的原则建立的。成立初期,世行法定资本为100亿美元,全部资本为10万股,每股10万美元。每一会员国拥有250票基本投票权,每认购10万美元的股本即增加一票。

2010年4月25日,世界银行发展委员会春季会议通过了发达国家向发展中国家转移投票权的改革方案,使中国在世行的投票权从2.77%提高到4.42%,成为世界银行仅次于美国和日本的第三大股东国,韩国则从1%提高至1.6%。

2018年4月21日,世界银行在华盛顿召开的春季年会确定再次增资后,美国和日本的份额略有下降,分别降至15.87%和6.83%,但仍然占据着第一和第二的位置。

根据世界银行的规则,任何重要的决议必须由85%以上的表决权决定,美国的投票权虽然有所下降但仍超过15%,也仍然拥有一票否决权。

来源:瞭望智库

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