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食药监管体制建设应超越机构改革

刘鹏 | 中国人民大学公共管理学院副教授

发布日期:2016-11-16

为了早日建成统一权威的食药监管体系,下一步的改革的首要目标不应当是机械地对监管体制进行频繁的“翻烧饼”改革,而是应当在现有的监管体制基础之上,超越机构改革,从更加深层次的问题着手推进食药监管体系进一步统一化和权威化。

近几个月来,关于地方食药安全监管体系是否要重新翻烧饼、已经成立了市场局的地方食药局是否要重新单列出来又成为了地方政府和社会舆论所关注的焦点,甚至对基层监管工作的未来动向都带来了一些不确定的影响。

不论是支持综合模式的人,还是支持单列模式的人,都认为各自所支持的模式更加能够体现中央领导人所要求的“统一权威”的标准。

对于这场争论,笔者认为,无论怎样的监管体系,如果需要发挥作用和实效,都需要一定的时间,因此这种频繁翻烧饼的监管体制改革,必须慎之又慎,否则又会出现前几年改革出现的“机构改革折腾症”,具体的观点另有文章说明,不再赘述。

然而,通过此次机构改革的争论,我们再次看到,现阶段我国的行政体制改革在许多层面上都被简单等同于机构改革,原因在于机构改革直接关系到监管者的切身利益和权责,政治上比较敏感,同时机构改革还扮演了很多载体的角色,很多人希望通过机构改革来推进深层次的改革,甚至把机构改革当作深层次改革的抓手和推力。

但最后的结果都发现,如果光做机构改革的表面折腾,而不去深入到职能优化、能力强化、服务细化等深层次改革,机构改革不会像很多人想的那样会成为推动其它改革的利器,反而会异化为地方与部门利益之争,因为其本身是承载不了这么多使命的。历史上多次国务院机构改革的效果并非设计之初的那么理想,就是最好的明证。

回到地方食药监管体系改革的话题,要建立统一权威的监管体制,并不完全靠机构的合并和一致就能实现,关键要在更为重要的法律法规、监管标准、检验检测、监管问责方面进行顶层设计和统一,加强对地方政府和涉事企业的问责处罚力度,强化监管的专业性基础,才可以实现权威。

从总体和未来趋势看,本人主张建立“以中央为主导,以地方为基础;省级以上食药单列,地市级以下合并监管”的“监管联邦主义”与合作协同的监管模式,而不应当再拘泥于综合模式和单列模式谁吃掉谁的问题。

为了早日建成统一权威的食药监管体系,下一步的改革的首要目标不应当是机械地对监管体制进行频繁的“翻烧饼”改革,而是应当在现有的监管体制基础之上,超越机构改革,从更加深层次的问题着手推进食药监管体系进一步统一化和权威化。

第一,当前一项最为基础的工作就是中央应当尽快着手系统研究食药安全监管工作的中央-地方事权划分问题,根据各级政府的长处与不足、食药安全风险的高低以及食药安全跨地区溢出性的强弱,系统划分中央和各级地方政府的食药监事权和责任清单,区分食药安全监管中的中央权、地方权和共享权,同时权责做到相对一致,从而为各级政府承担相应的责任提供依据。遇到存在分歧和模糊的地方,应当明确剩余监管权分配和仲裁的部门与流程。只要监管事权与责任划分相对科学合理,采用何种监管体系、设置什么样的监管部门就不再是一个关键性的问题。

第二,对现有地方不同食药安全监管体系的能力与绩效进行全面评估。由国务院直接牵头来尽快开展此项工作,从而对不同监管模式的利弊进行更加科学的分析与优化。建议能够借鉴国外相关研究成果,对食药安全监管能力的指标及其组成进行全方面的比较研究,分析不同模式在食药安全监管能力方面各自存在的问题与利弊,最后再有针对性地加以调整,而非急于翻烧饼。

第三,在尊重地方政府选择的前提下,加强对地方食品安全监管改革的分类指导。建议由中央编办、国家食药监总局等部门牵头,依据不同地方的食品安全风险特征及产业发展情况,对地方食品安全监管模式进行类型分析,推行分类指导,制定不同的改革标准与模式建议。综合来看,建议食药产业相对发达、产业集中度较高、高风险品种较多的地方以采用单列模式为宜,而食药产业比较分散、品种安全风险一般的地方则采用综合模式更为适合。

第四,加强食品检验检测和执法的垂直性指导,保障食品安全技术监管和执法的相对独立性。建议仿照日前的司法和纪检体制改革,加强上级监管部门对下级食品安全检验检测和执法工作的垂直指导力度,避免食品安全检验检测和执法工作受到地方因素的干扰。

第五,加强对地方党委政府在食品安全监管方面的问责体系研究和落实。建议由中纪委、监察部等部门牵头,尽快研究制定地方党委政府在食品安全监管方面的问责体系与渠道,建立起包括政治责任、行政责任、社会责任、司法责任、伦理责任等一系列责任内容在内的问责体系,从而确保地党政在食品安全问题上的责任落实

第六,要破除各级监管部门监管工作下面一定要有腿的旧式思维,将不同层级间政府监管部门的监管工作更多地通过签订资金支持合同、进行专项委托执法与考核、签订保密协议、开展技术培训甚至向第三方购买服务来开展工作,以此来破除日益固化的行政系统利益,推动基层监管工作的开展。

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