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当前城乡融合发展存在的主要问题及对策思考

张海鹏 | 中国社会科学院农村发展研究所城乡关系与发展规划研究室主任

发布日期:2018-01-05

从统筹城乡发展,到城乡发展一体化,再到城乡融合发展,本质上是一脉相承的,但是从内容上体现出党中央对于城乡发展失衡问题的重视程度不断提高,对于构建新型城乡关系的思路不断升华。

当前,我国的主要矛盾已经转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。这当中城乡发展的不平衡、农业农村发展的不充分问题表现得尤为突出。事实上,早在本世纪初党中央就基于城乡发展的现实,开始对城乡关系做出重大调整。2002年,党的十六大提出统筹城乡发展;2007年,党的十七大提出城乡一体化;2012年,党的十八大以后城乡发展一体化成为党和国家的工作重心之一;2017年,党的十九大明确提出建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系。从统筹城乡发展,到城乡发展一体化,再到城乡融合发展,本质上是一脉相承的,但是从内容上体现出党中央对于城乡发展失衡问题的重视程度不断提高,对于构建新型城乡关系的思路不断升华。

当前城乡融合发展存在的主要问题

城乡融合发展是实现城乡发展一体化的重要途径,也是新形势下城乡发展一体化的阶段性目标。2015年,中共中央政治局第二十二次集体学习时领导人指出,推进城乡发展一体化是国家现代化的重要标志,主要内容包括逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化,以及城乡产业发展融合化。对照党的十九大报告提出的决胜全面建成小康社会、分两个阶段实现第二个百年奋斗目标的战略安排,实现城乡发展一体化是新型城乡关系的最终目标,是一个需要花费较长时期,直到我国实现全面现代化才能完成的历史任务。从我国城乡关系的现实出发,城乡融合发展则是一个阶段性目标,只有通过城乡融合发展程度的不断深入,最终实现城乡发展一体化。基于以上认识,结合我们近几年对于城乡发展一体化评价的相关研究成果,将当前城乡融合发展存在的主要问题归结为以下几个方面:

1.城乡二元经济问题突出

城乡二元结构始终是制约城乡融合发展的主要障碍。近年来,我国现代农业发展进程加快,农业劳动生产率不断提高,城乡二元经济问题呈逐年持续改善趋势,但改善程度十分有限。更为严峻的是,部分地区城乡二元经济问题还呈现恶化趋势。

2.城乡要素自由流动尚未建立

我国要素市场改革明显滞后,要素在城乡之间的流动受到诸多限制,要素价格扭曲和市场分割现象仍然存在,严重制约城乡融合发展水平的提升。

一是,农民进城的门槛依然较高。虽然本世纪以来,户籍以及城市就业、社会保障等制度改革改善了农民向城市流动的环境,也降低了农民在城市就业和居住的成本。但是促使农民家庭整体迁入城市的制度环境依然没有建立,特别是城市的住房、子女教育等制度成为农民在城市定居的最重要限制因素。

二是,城乡金融市场存在严重的藩篱,资金缺乏有效的双向流动。特别是商业化改革以来,随着国有银行城乡金融规模的不断扩大,城乡金融机构分布更加失衡,现存农村金融机构有效供给不足,农村资金外流严重,对农业农村发展造成负面影响。与此同时,由于现行土地制度的缺陷,城市资本适度合理进入农村土地市场的机制也未建立起来。

第三,土地财政以及城乡二元土地市场刺激了城市蔓延扩张,土地城镇化速度显著快于人口城镇化速度。其结果一方面造成了土地利用的低效率,同时也使得农民无法同等分享城镇化发展的好处,加剧城乡发展不平衡程度。

3.推进城乡基本公共服务均等化任务艰巨

推动城镇公共服务向农村延伸,实现城乡基本公共服务均等化,是城乡融合发展的核心内容之一。近年来,我国城乡基本公共服务均等化取得了显著成效,城乡居民在医疗保障、义务教育以及基本养老保险方面均实现了制度全覆盖。但是,城乡基本公共服务标准差距依然较大,其中教育发展不均衡和卫生发展不均衡是主要短板。

一方面,农村义务教育教师素质不断提高,城乡义务教育教师素质差距不断缩小,农村人口受教育水平不断提高,农村妇女健康和保健水平不断提高,农村医疗人力资源数量不断增加,但由于起点较低,进展缓慢,因而,整体提高程度较小,农村人力资源数量和质量依然较差。

另一方面,城乡人口受教育水平、城乡医疗人力资源配置差距有所扩大,由此减缓了教育均衡发展和卫生均衡发展实现程度的提高,并最终制约了城乡基本公共服务均等化程度的提高。以上还仅仅是从基本公共服务数量的角度进行城乡比较,如果进一步考虑质量差异,城乡基本公共服务的差距可能会成倍增加。

4.新农村建设提升空间巨大

中央政治局第二十二次集体学习时要求,要继续推进新农村建设,使之与新型城镇化协调发展、互惠一体,形成双轮驱动。虽然我国的新农村建设取得了巨大的成就,但按照城乡融合发展的要求依然存在诸多薄弱环节。在村庄布局、乡村基础设施、生态环境、乡村文化保护和传承,以及村庄治理方面均存在相当大的改善空间。

推进城乡融合发展的对策思考

1.稳步提高人口城镇化水平

城镇化是农业现代化和城乡融合发展的基础。国际经验表明,只有城镇化进入稳定期以后,农村人口大量减少,城市反哺农村的能力显著加强,城镇基础设施和公共服务在农村的普及率明显提高,才能逐步迈向全面的城乡融合发展。因此,必须坚定不移地推进城镇化。

一是,推进农业转移人口市民化,进一步放宽落户条件,允许农业转移人口在就业地落户,制定实施推动非户籍人口在城市落户方案。全面实行居住证制度,提升城市公共服务水平,推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。建立农业转移人口市民化激励机制,维护进城落户农民在农村的合法权益,实施财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩政策。

二是,提升县城和重点镇基础设施水平,加强县城和重点镇市政设施和公共服务设施建设。加快特色镇发展,带动农业现代化和农民就近城镇化。

三是,完善土地经营权和宅基地使用权流转机制。推进集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革,推进农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款改革。

2.促进城乡要素自由流动

城乡要素的自由流动是城乡融合发展的本质要求和重要体现。就目前来看,主要是要打破要素从城市向农村流动的体制和机制障碍。积极创新城乡在人才、土地、资金、技术方面的制度安排,推动优质要素向农村流动。

一是在稳定土地家庭联产承包经营权的基础上,深化土地三权分置改革和农村集体产权制度改革,为城市资本、人才和技术进入农村创造条件。

二是拓宽融资渠道为农业农村提供金融支持。大力推进农村金融创新,完善农村金融体系,适当增加农业政策性银行。农村金融服务机构要加大对农民工返乡创业的信贷支持力度,要明确将“取之于农”的存款按照一定投放比例“用之于农”。不断增设或升级改造营业网点,加大乡镇及以下网点的布设力度;促进金融机构间的合作,不断创新金融产品;大力拓展资金来源,发展互联网金融,规范发展农村合作金融。拓展农村信用卡业务,解决农民短期资金周转需求。建立农民信用体系,将农民就业生活的微观行为转化成可计量的信用程度,为农民贷款申请和发放提供可靠的依据,进而降低门槛并提高授信额度。

3.推进城乡基本公共服务均等化

推进城乡基本公共服务均等化是城乡融合发展的核心内容。推进城乡基本公共服务均等化,需要着重加强以下几个方面:

第一,促进城乡教育一体化发展。加强城乡一体化的教育规划,优化教育布局。按照就近入学的原则,进一步完善以常住人口为准的教育服务体系,按照人口动态监测情况布局教育资源,并通过财政拨款、设备添置和教师配置等向农村学校倾斜。积极推动优质教师资源在城乡的合理流动。

第二,加快城乡一体的就业服务体系建设。建立城乡统一的就业失业登记制度和就业援助制度。进一步完善政策体系、人力资源市场体系和就业服务体系。建立健全以国有公益性人力资源市场为主体、职业中介机构为补充的人力资源市场体系,保证城乡劳动力就业和企业用工;开展城乡劳动力免费职业培训,提高城乡劳动力就业素质和能力。

第三,加快城乡一体的社会保障体系建设。以建立更加公平和可持续的社会保障制度为总体目标,巩固和提高城乡社会保障并轨成果。一是建立健全更加公平可持续发展社会保障体系,注重统筹各类社会群体和各类保障待遇。二是建立健全覆盖全民的社会保障体系,加快社会保障向外来落户人口覆盖。

4.推动规模经营,消除城乡二元经济

发展规模经营的目的在于提高农业比较劳动生产率,实现城乡产业协调发展,从而消除城乡二元经济。当前,发展规模经营除了土地制度不适应以外,缺乏高素质的现代职业农民也是非常重要的制约因素。针对农村劳动力素质继续恶化的趋势,国家应该继续加大农村基础教育投入,并且对农村留守人员进行继续教育和职业教育培训。

进一步可以考虑将职业农民教育纳入现行教育体系当中,并从人、财、物等方面给予大力支持,尤其在办学用地场所、创业基地建设、办学设备购置和税收等方面给予政策支持,推动职业农民教育顺利、健康发展。

来源:新华网

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