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京津冀一体化视角下的雄安新区行政体制机制创新

张楠、迪扬 | 中国人民大学国家发展与战略研究院政企中心副主任、公共管理学院助理教授

发布日期:2018-01-26

十九大报告确定了“两步走”战略,明确到21世纪中叶,我国要实现国家治理体系和治理能力现代化,全体人民共同富裕基本实现。这为河北雄安新区的定位赋予更高的时代期望。

雄安新区的设立为我国探索创新行政体制机制提供了历史契机。图为2017年9月9日,新区建设“第一桩”扎入土壤中,标志着雄安新区全面建设拉开帷幕。视觉中国 资料图

2017年4月,中共中央、国务院决定设立河北雄安新区。在推进京津冀一体化进程中,雄安新区承载着“创新城市管理样板”,创建理想生活家园的时代期望。

雄安新区的功能定位是“集中疏解北京非首都功能,探索人口经济密集地区优化开发新模式,调整优化京津冀城市布局和空间结构,培育创新驱动发展新引擎”。十九大报告确定了“两步走”战略,明确到21世纪中叶,我国要实现国家治理体系和治理能力现代化,全体人民共同富裕基本实现。这为河北雄安新区的定位赋予更高的时代期望。

雄安新区战略地位重要,受既有体制机制牵绊相对小,为我国创新行政体制机制提供了难得契机。十九大报告同时指出,要“深化机构和行政体制改革”,“赋予省级及以下政府更多自主权”。雄安新区管委会作为河北省政府派出机构,在行政体制机制建设上将获得广阔的探索空间。

本文认为,雄安新区创新行政体制机制可参考过往成功经验,针对既有问题与难点,探索精简、高效的行政体制机制。

一、构建“大部制-扁平化”的雄安新区行政管理机构

行政管理机构设置是行政体制建设的首要内容。根据中央机构编制委员会办公室《关于设立河北雄安新区管理机构有关问题的批复》,河北雄安新区管理委员会(下简称“雄安新区管委会”)为新区行政管理机构。该管委会为河北省政府的派出机构。

成立派出机构性质的管委会是我国成立新区行政管理机构的主要方式。与经济开发区、高新技术开发区等功能定位较单一的开发区不同,新区的发展方式是综合性行政区,其管理委员会在行政架构设计上需要具备综合性。

20世纪90年代以来,我国先后成立了包括深圳经济特区、上海浦东新区、天津滨海新区、珠海横琴新区在内的四个国家级新区。管委会作为新区的行政管理机构,具有管理机制以及授权的灵活性。雄安新区行政管理机构设置可以此为基础进行创新。

第一,可构建以“行政管理权限性质”为标准的“大部门”制度。以上海浦东新区为例,1993年,上海浦东新区正式成立。浦东新区行政管理机构是作为上海市政府派出机构的浦东新区管理委员会。管委会内设机构精简,部门数量大幅少于本级地方政府内设部门数量,建政后的区职能部门数量仍显著少于上海其他区县。随后于1994年和2009年成立的天津滨海新区以及珠海横琴新区,效仿上海浦东新区管委会的行政派出模式,成立管委会,作为行政管理机构。

新区管委会延续了行政派出模式,并实行“大部门,扁平化”管理,将设置党政办公室、党群工作部、改革发展局、规划建设局、公共服务局、综合执法局和安全监管局等7个内设机构。这一设计与传统“大部门制”有显著区别。传统“大部门制”是对相似职能部门的合并。雄安新区行政管理机构具有传统“大部门制”的特点,比如,将规划、经贸、城市建设等职能并入改革发展局与规划建设局两个职能部门。此外,雄安的“大部门制”设计,还根据行政权力的性质对部门进行统合,比如对综合执法局、安全监管局的设立,体现了“大执法”、“大安监”的思路,将执法性质的权限,与监管性质的权限各自归入单一部门。随着雄安新区建设的推进,管委会职能部门会因应管理需求逐渐增多,可依照类似思路对新设部门进行探索。

第二,创新新区管委会内设部门岗位管理机制。国家对新区管委会的设计遵循“扁平化”的管理理念。“扁平化”源于企业组织流程再造,政府机构扁平化是政府对企业高效管理模式的学习和应用,是对传统科层制范式的挑战。新区管委会7个内设部门,不再设置科室,实行岗位管理。这将实现新区管委会内部一级管理。“大部门”体制下,新区管委会每个内设部门会负责多项职能。基于一级岗位管理的特点,同时要求单一部门的规模精简。在传统科室管理模式下,科室规模相对小,科室职能即内设岗位的职能范围。岗位管理模式下,不存在科室边界,对岗位设置、岗位职责说明有更高要求。雄安新区可通过岗位管理制度探索行政机构扁平化管理的相关机制。

首先,可明确不同岗位性质,探索岗位分类管理体制。我国地方对公务员分类改革的实践有十余年历史。雄安新区的“大部门”以及“岗位管理”体制为深化公务员分类改革提供了制度基础。新区综合执法局的设置,将执法类公务员归入同一部门,更有利于其他职能部门不同类别岗位的分类管理。新区可以岗位性质为基础,按需设置多种性质类别的岗位,并设计配套管理制度。

其次,明确不同岗位职责,以详细的岗位说明为基础完善岗位管理制度。一级扁平化岗位管理要求对岗位职责定位清晰,权责范围明确,并做出详细说明。雄安新区可在岗位设置、岗位说明制定上进行创新探索。

再次,创新岗位间协作机制,促进部门统筹下岗位间协作。为避免岗位责任僵化,影响行政效率,雄安新区可探索制定岗位间协作机制,将协作责任纳入岗位职责范围,同时明确在部门统筹下的协作范围,实现岗位分工与统合有机结合。

二、搭建“沟通-回应”并行的新区管委会工作机制

根据管委会制度设计,雄安新区管委会同时接受国务院、京津冀协同发展领导小组办公室指导。管委会作为雄安新区行政管理机构的主要职责是统筹新区建设的日常事务,同时受托管理下辖三县和周边区域。在制度设计层面搭建国务院、京津冀协同发展办公室与雄安新区管委会协调的工作机制,可有效保障雄安新区建设及辖区管理等日常工作的有序进行。

第一,在授权新区行使省管权限的领域,搭建国家与雄安新区管委会直接沟通机制。作为国家级新区,雄安新区建设过程中可调集各方优势力量,筹备期及建设期间同时主要依靠河北省行政资源。搭建有效的工作机制对新区建设具有重要意义。作为河北省政府派出机构,雄安新区管委会将根据授权,部分行使省级管理权限。在授权新区行使省管权限领域,可搭建雄安新区管委会与国家的直接沟通渠道,提高授权领域反馈的行政效率。

第二,完善京津冀协同领导小组办公室与雄安新区管委会有关“一体化”建设的工作机制。作为雄安新区管委会另一指导机构,京津冀协同办负责指导与协调京津冀跨区协同建设与发展工作,与国务院指导综合建设新区的角色形成不同侧重。雄安新区作为优化调整京津冀城市布局的国家级战略,在京津冀一体化进程中扮演重要角色。特别是雄安将承载北京非首都功能,未来将与北京互动更为频密。因此,京津冀协同办的指导和协调作用对跨区域一体化建设尤为重要。这首先需要协同办具备协调能力强、精简精干的工作机制。

2014年8月,国务院成立京津冀协同发展领导小组及办公室,由时任中共中央政治局常委、现任国务院副总理张高丽担任组长。随后,北京、天津、河北省分别成立京津冀协同领导小组及办公室。京津冀协同发展领导小组和办公室统领三地协同办是目前的架构。未来可考虑进一步整合精简三地协同发展领导小组及办公室,统一在京津冀协同发展领导小组及办公室的指导下工作。雄安新区管委会接受京津冀协同发展领导小组的指导,河北省协同发展领导小组及办公室在中央的部署下负责具体工作的协调。

第三,搭建管委会回应性平台,畅通与社会沟通机制。回应性是指政府的公共政策对公共偏好的满足程度。在新公共管理运动背景下,政府从强调把行政相对人视为“客户”,到更加强化自身服务意识。作为新公共管理的核心概念之一,“回应性”强调政府通过参与式治理快速精准识别社会不同群体的需求并予以回应。近年来,政府回应性在我国理论与实践界获得更多关注。比如,有学者认为回应性是政府必要的责任之一。“政府责任是指政府能够积极地对社会民众的需求做出回应,并采取积极的措施。”

新区管委会作为新区建设时期的行政管理机构,与社会接触互动密切。按照规划设想,雄安新区将在全球范围招揽人才。高精尖人才既可凭专业知识技术贡献新区建设,同时也会将国际先进理念经验带入新区。届时新区将成为国际化都市建设区,能及时收集、反馈、分析社会意见,并做出相应回应,对新区建设将起到促进作用,搭建与各界便捷的互动平台与机制,将有效增强政府回应性。

三、探索“行政授权-技术增能”的跨区域行政机制创新

组织机构与宏观工作机制的运行有赖于微观制度与机制的设计。合理的行权权限划分、顺畅的行政权限行使机制和流程,不仅是新区行政体制的保障,也是对京津冀一体化建设的推进。

第一,搭建新区行使授权反馈机制。行政派出模式具有较大的授权空间。根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条规定的精神,政府工作部门的派出机构可依照法律、法规或者规章规定,以自己的名义做出具体行政行为。也即,在本级政府的授权下,派出机构可以行使包括制定规范性文件在内的宪法赋予地方政府的大部分行政职权。

比如,浦东新区成立之初,上海市委、市政府赋予了管委会较大的开发事权,令浦东新区有较大空间探索新型管理模式。作为广东省政府的副厅级派出机构,横琴管委会也被广东省政府赋予多项省级管理权限。

河北省政府可将与雄安新区建设与日常管理相关的省级管理权限授权给雄安新区管委会。如上所述,新区管委会一级扁平式架构设计为提速行政效率铺设了制度准备,充分授权省级管理权限是落实扁平管理制度的保障。此外,作为新区行政管理机构,新区管委会与新区建设的日常动态互动紧密,可搭建例行机制反馈新区行使权限情况,便于国家获知新区行使授权权限的具体情况,同时也有助于国家根据建设需求研究授予新区其他必要管理权限。

第二,推进对新区权责一体的管理授权。在行政审批上,新区既要行使好河北省授权的省级管理权限,同时也要在管理事务的分工上对雄县、安新、蓉城三县做出清晰安排。在行使省级权限方面,将与新区建设相关的部分省级审批权授给新区管委会可有效提高新区项目的审批速度。目前我国既有新区已在这方面提供与积累了丰富经验。

在提速行政审批效率的同时,新区也将面临事中事后监管。根据既往经验,目前事中事后监管的难点之一是行使监管权的一级行政管理机构欠缺对行政相对人的制约权限。这集中体现在资质管理权与监管责任存在不对等的现象。行政审批权主要为政府对市场与行业准入的管理。行政审批之外,我国目前主要通过对各行业的行业资质管理实现监管。根据相关研究,行业资质管理权主要由国家及省级行政主管部门履行。与此同时,行使日常监管权的基层政府主要依靠法律法规赋予的行政处罚权限进行管理。由于行政处罚并不会对行政相对人的从业资质造成影响,行使日常监管权的省以下政府存在“有监管责任,监管权弱”的问题。

在初始制度设计上,雄安新区可探讨将与监管责任相匹配的省级资质处罚权授予新区管委会行使。可系统设计资质处罚制度,根据不同程度的违规行为进行不同程度的处罚,严重者可能被取消从业资质。同时可设计以新区为范围的动态征信管理机制,严重违规者将不能在新区执业。

在与被托管三县及周边区域关系上,在新区建设初期,可探讨建立一级审批机制,新区行使授权领域省、市、县三级审批权限,以优化审批效率。随着管理职能的增多,可适当进行二级审批机制的探索,将市、县级审批权限授予三县行使,实现“一站多级”审批。

第三,推进京津冀行政审批一体化机制建设。雄安将承载疏解北京非首都功能的定位,新区建设过程将伴随北京非首都功能疏解过程。在京津冀一体化背景下,京津冀三地人流、物流、资金流要素互动速度将加快,跨区审批机制的建立是推进一体化进程的必要制度建设。国务院已确定对跨区审批的指导思路,“推动服务事项跨地区远程办理、跨层级联动办理、跨部门协同办理,逐步形成全国一体化服务体系”是未来要实现的目标。需要搭建系列机制,具体包括以下两个方面的工作。

首先,搭建京津冀行政审批一体化跨地域数据共享机制。以往更多讨论一级行政管理机构各职能部门的数据共享。对属地管理部门,数据共享难度相对较小;垂直管理的职能部门,涉及协调横向属地管理与纵向行业管理之间的关系。京津冀一体化背景下,横向数据壁垒包括不同行政管辖区之间的数据共享。北京、天津、河北针对同一审批事项实现跨地域审批,异地审批,需要三地之间建立数据共享机制,这比目前跨地域审批探索前沿的“全省通办”模式更上一层。雄安新区由于不存在既有区内体制限制,可成为推进探索跨地域审批的实验田,突破横向与纵向障碍,先行建立京津冀一体化审批机制。

其次,推进京津冀三地行政审批行政许可标准化建设。既有研究更多探讨我国公共服务标准化,通过建立全国及区域公共服务标准,大致公共服务供给均等化。行政标准化属政府服务分支领域。行政许可标准化在我国尚处于起步建设阶段。有学者指出,各地各部门对“行政审批事项”缺乏统一界定,“审批、核准、备案、许可、认可、认定”等不同概念混杂使用。审批统计口径不统一,存在混用“大项”、“子项”等作为统计口径的现象。行政相对人反映,行政审批事项数量减少的同时,仍存在审批要件、流程、实现等标准不明确,审批自由裁量权过大等问题。

2016年7月,国务院审改办、国家标准委发布《国务院审改办国家标准委关于推进行政许可标准化的通知》,要求推进行政许可标准化, “解决‘审批难’,约束自由裁量权,降低制度性交易成本,提高审批效率”,并要求“从行政许可的事项管理、流程、服务、受理场所、监督检查等方面,全面规范行政许可行为,提高审批效率,改进服务水平。”目前各地已经开始探索行政许可标准化体系建设。推进行政许可标准化的难点在于如何统一对同一审批事项的收件标准。特别是跨地域审批,由于各地经济社会发展情况不一,可能涉及需要采取不同监管标准。若对不同地区赋以自由裁量空间,则各地可能随着时间的推移发展出不同标准。此外,跨地审批还涉及统一不同行政区划审批标准。

第四,探索“人工智能+政务服务”平台建设。国务院推进“互联网+政务服务”旨在利用互联网的平台优势和资源整合优势,实现“跨地区、跨层级、跨部门”审批,从而提高群众使用政务服务的便捷程度。近年来,我国各地信息化建设已取得显著成果。比如, “广东省网上办事大厅已有各级各部门95005项行政审批和公共服务事项进驻。2015年全年共办理业务4987万笔,网上全流程办理率为75.7%,上网办理率为77.6% ,网上办结率为72.2%,逐步实现了行政审批和服务事项的跨层级、跨部门、跨区域的标准化‘通办’。”

“互联网+政务服务”的理念可有效降低“客户端”办事成本。但政务服务端仍需大量审批人员对材料进行逐层审查。人工智能时代,未来可在“互联网+政务服务”的基础上将人工智能引入政务服务平台建设。雄安新区可在此方面进行机制探索,利用人工智能有效识别材料,实现初审,完成重复性、事务性形式审查工作,关键节点、实质审查采用人工复核。如此探索或可大幅缓解编制紧张与编外人员扩张的问题。

第五,构建京津冀一体化综合执法机制。京津冀一体化背景下,跨地域联合执法成为日常监管的必要机制。目前,京津冀已经在个别领域探索联合执法协作机制。比如,2017年4月,京津冀三地工商部门署了《京津冀工商和市场监督管理部门竞争执法合作协议》,探索搭建三地联合执法联席会议制度,在三地形成统一、高效、便捷的联动工作机制,并探索建立协作执法信息化平台,共享执法信息与资源,以将三地联合执法常态化。

2017年6月,京津冀三地民政部门签署了《京津冀民政执法监察合作意向书》,探索三地民政联合执法。雄安新区的建设或可为推进京津冀联合执法提供新的平台和契机。由于雄安新区管委会为大部门设置,由综合执法局负责行政执法。在新区被授权行使省级管理权限的领域,可以探讨推进试行有综合执法局协同京津有关部门进行联合执法,一是通过与京津联合执法提升新区综合执法局业务素质,二则可以通过新区综合执法部门与京津职能部门执法联动,探索京津推动设置综合执法部门的可行性。

四、结语

行政体制建设是政府行政组织架构、行政权力运行机制的不断完善。在“高效”、“理性”等传统科层制价值理念的基础上, “整体性政府”、“服务型政府”、“部门协同”等现代治理理念逐渐与传统理念融为一体。

结合十九大报告精神与国家对新区的定位,雄安新区的设立为我国探索创新行政体制机制提供了历史契机。创新行政体制机制不仅有利于提升行政效率,完善政府与市场关系,令政府更好治理与服务社会,更有利于提升国家现代化治理能力。在推进京津冀一体化的背景下,雄安新区不仅承载着建设理想家园的功能定位,同时也是促进京津冀地区协同发展的重要战略节点。雄安行政体制机制的探索具有重要示范意义,将成为我国其他区域发展的宝贵经验。

(本文原刊于《国家行政学院学报》2017年第6期,原题:“京津冀一体化视角下的雄安新区行政体制机制创新”。略去参考文献,正文略加重新编辑并由作者审定。经授权刊用。)

来源:澎湃新闻

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