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大变革之下的社保基金

瞭望智库 聂欧 |

发布日期:2018-03-31

适应保值增值的需要,理事会需要更为专业灵活的体制机制。

——专访全国社会保障基金理事会理事长楼继伟

新一轮国务院机构改革方案提出,调整全国社会保障基金理事会(下称“理事会”)隶属关系。为加强社会保障基金(下称“社保基金”)管理和监督,理顺职责关系,保证基金安全和实现保值增值目标,方案提出,理事会作为基金投资运营机构,由国务院管理调整为由财政部管理。

此举,成为理事会2000年成立以来的重要变革之一。

作为国家社会保障储备基金,社保基金由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和国务院批准的其他方式筹集的资金构成,专门用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂,由社保基金理事会负责管理运营。

此刻之于理事会,一边是改革迫近,一边是风险和压力并存。

一方面,理事会亟待理顺与财政部等部门的新关系,并打破藩篱、创新体制,在监管“红线”下优化资产配置和提升投资能力,更好实现保值增值目标;

另一方面,在国家划转国有资本充实社保基金的同时,理事会需要多渠道加大资产总额和投资范围,有效应对国内外日趋激烈的人才、网络、渠道竞争。

与之并行的,还有境内外金融市场空前复杂多变的交错性风险,以及人口老龄化逐渐传导至整个社保体系的诸多压力。

“2017年的年化收益超过9%。”这是楼继伟自2016年11月到任中国社保基金理事会理事长后的第一份成绩单。而他的2018年,无疑将置身于更为重大的改革浪潮之中,谋求理事会的新定位、新结构、新发展。

这注定是一个谱写历史变革的新时代。

在接受瞭望智库专访时,楼继伟对比了理事会与自己曾掌舵多年的中投公司,也对比了新时代背景下我国金融业的数年巨变,称自己重回投资界后,发现“金融风险深了,改革任务重了,市场竞争多了,转型之路难了”。

然而,明者因时而变,知者随事而制。

这位传奇财长的脑子里似乎已有了下一步棋。举手投足,运筹帷幄。

借力机构改革加速理事会体制机制改革

瞭望智库:根据国务院机构改革方案,将调整理事会的管理关系。当前,理事会的管理和监督关系是怎样的?如何理解未来与财政部的关系?

楼继伟:理事会是全国社保基金的管理运营机构,原是国务院直属事业单位。按照理事会章程,由国务院直接领导并接受国务院或国务院授权部门的监督。

需要注意的是,此次改革重在调整理事会的管理关系,理事会全体干部职工衷心拥护并支持中央决定。一定程度上,理事会在成立之初就是一种特殊安排,理事会的最高权力机构是理事大会,治理机制相对特殊而不能以简单的隶属关系来概括。此后与财政部的具体关系及管理方式,还要深入研究。

具体到理事大会的构成,现任的15名理事既包括曾任职全国人大常委会和财政部、人民银行等机构的老同志,也包括来自民政部、财政部、人社部、全国总工会的相关部门代表,还包括北京、广东、广西、四川等在理事会进行委托投资的地方代表,以及来自其他机构的外部专家等等。

对于理事会来说,理事大会更像董事会,所有的战略资产配置、年度重大方针及决策等,均须在理事大会上进行讨论,经营层也首先是向理事大会进行汇报。同时,理事会将分月、分季度、分年度向有关部门和国务院报告运营情况,每年还向全社会发布一次公告。接下来,我们将根据国务院机构改革方案,认真研究理事会未来的架构调整。

瞭望智库:此前,社保基金的投资范围得到了适度扩大,获批开展投资非上市公司优先股业务,适度扩展了信托贷款担保主体等。未来要成为更专业的投资机构,需要哪些制度配合?

楼继伟:首先要明确,全国社保基金是专门用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂,理事会作为其管理运营单位,风险偏好自然较低。

并且,根据财政部、人社部等相关部门要求,股票类资产配置不超过40%,固定收益类资产配置不低于40%,股权类资产配置约为20%,且整个资产配置中境外资产不超过20%。

社保基金是国家的战略储备基金,理事会的首要任务是安全性和保值增值,必须在这一系列边界内,根据市场变化对投资策略进行动态调整。至于投资范围能否进一步扩大,资产配置红线会否适度调整,我们将与相关部门进一步沟通研究。

总之,变得更加专业灵活,以更好地履行保值增值责任,肯定是未来趋势。

积极推进国有资本划转工作

瞭望智库:理事会管理的资产总额,2016年底为20423.34亿元,比2014年初增加8007.37亿元,增速64.49%。如此高的增速主要来源于什么?

楼继伟:2017年的年化收益超过9%。这一数据的均值,自理事会成立以来始终在8%以上。近年来资产总额的增速较快,主要源于几方面:

一是每年持续有约200亿元的中央财政拨款。

二是我国每年彩票公益金中,有一部分固定比例用于补充社保基金,例如2016年就补充了315.6亿元。

三是2009年财政部、证监会等四部委联合发布《境内股市转持部分国有股充实社保基金实施办法》,规定凡在境内证券市场首次公开发行股票并上市的含国有股的股份有限公司,除国务院另有规定的,均须按首次公开发行时实际发行股份数量的10%,将股份有限公司部分国有股转由社保基金理事会持有。这一规模也相对较大。

四是2016年以前,广东、山东等地方政府将养老基金在理事会进行委托投资,但这部分资产规模在2016年后受到了限制。

五是理事会受托管理全国9省市的个人账户中央补助资金。

截至2016年末,以上五种财政性渠道拨入全国社保基金资金和股份累计7979.97亿元,与2016年底资产总额20423.34亿元的差额12443亿元,来自于历年积累的投资收益。社保基金会取得的良好投资业绩,主要来源于以下几个方面:一是立足长期投资者的基本特征进行资产战略配置,这是投资收益的主要来源。二是适时根据短期市场变化,对战略配置做适度战术调整,捕捉市场机会。如2017年境外投资超配了新兴市场,境内偏向沪深300等大盘产品,实现了配置调整效应。三是科学选择投资方式。对部分利率类产品等实行自营,有效降低投资成本。大部分专业化的产品委托外部管理人管理,从实际情况看,也大多获得了超额回报。四是严格纪律。伴随市场估值波动,在超过资产配置允许的波动边界时,及时斩仓或加仓,严格实施纪律再平衡,客观上抓住了市场波段。

瞭望智库:根据《基本养老保险基金投资管理办法》等相关政策,社保基金理事会负责受托管理基本养老保险基金部分结余资金。目前地方养老基金的委托投资情况如何?2018年对此有何规划?

楼继伟:截至去年底,我们已与全国9个省份签订了养老基金委托投资合同,总金额4300亿元,到账约2700亿元。

需要注意的是,一方面,我们与上述省份签订的是为期5年的保底合同,风险偏好低,因而在资产配置中股票等风险资产的比例较低,总体上于2017年实现了超过5%的年化收益。

另一方面,委托投资资金来自地方财政的阶段性结余部分,对流动性要求高,更适合低风险、流动性好的资产配置。

当前,西藏、甘肃、浙江、江苏等地也提出了一定的委托投资需求,可能因此增加投资金额约1500亿元,但目前仍在商讨之中。商讨的细节之一,就是委托方是否提出年年保底的要求,这将决定我们接下来的资产配置会否更积极、投资收益会否更高。今年,不排除对已有委托合同进行微调的可能性。

瞭望智库:市场比较关注社保基金的资本补充问题。早前,中央启动了国有资本划拨社保基金的方案,目前已有怎样的进展?2018年,这一政策会否对财政部和国资委管理的中央企业实现“全覆盖”?

楼继伟:十八届三中全会就明确提出,要“划转部分国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度,提高国有资本收益上缴公共财政比例,2020年提到百分之三十,更多用于保障和改善民生。”去年11月,国务院正式发布《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》,规定划转比例为企业国有股权的10%。

因而,这是财政部、国资委和我们三方必须落实的硬任务,也是我任职财政部期间力推的重要举措。

目前,已经确定了3家中央工商企业、2家金融企业作为试点,按照划转过程中的相关程序和管理要求来推进试点工作,近期已取得实质性进展。2018年,我们会继续加快这项任务的落地。这对于社保基金的长期可持续发展,将大有裨益。

呼吁国家精算报告

瞭望智库:您曾执掌中投多年,见证了中投的发展壮大。同为大型投资机构,除去中投仅进行境外投资外,理事会与中投在投资原则、渠道、方式上有哪些主要差异?中投的主责是保障我国外储的安全性、流动性和保值增值,那么社保基金呢?

楼继伟:事实上,中投的成立,是要将我国超额的外汇储备进行合理投资,实现保值增值。而这部分超额的外储对流动性要求并不高,中投的职责重在外储的安全性和保值增值,这也决定了中投在投资领域、投资方式和投资策略上的大方向。

社保基金是为进一步完善我国的社会保障体系,专门用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂,而设立的战略储备基金。我们与中投的差异,一是中投只能进行境外投资,我们则少量投资境外,大部分投资境内。二是社保基金的流动性要求也并不高,但投资谨慎性更高,风险偏好更低。三是社保基金受到财政部、人社部等相关部门的管理监督,中投的资产配置显然更自主、更灵活。

第四点,中投面对的是一个有效性更高的全球市场,而我们主要面对有效性较低的国内市场,因而股债占比等资产配置的正确性,对中投的收益起到基础性甚至决定性作用。在非有效性市场上,我们可进一步通过外部管理人或自身团队的市场应变能力,来提升超额收益的可能性。其提升的收益幅度,也可能高于有效性市场。

瞭望智库:即便如此,各大投资机构仍在着力优化资产配置。您重回投资界后,如何看待当前市场上火热的母基金形式?又如何看待以PE等为代表的另类投资?

楼继伟: 对于我们来说,只要是好的回报率且风险合理,什么形式并不重要。如果有能力参与直接投资,我们不一定会选择母基金这种形式。即便是投资母基金,也不会投资仅涉及一个产业、一个领域的母基金,会将资金分散于不同产业、不同领域的各种母基金,防止把“鸡蛋都放在一个篮子里”。

对于另类投资,社保基金的投资总额不得超过总规模20%的红线,且也同时受限于人才储备等问题,暂不作为发展主线。

事实上,全球范围内,大型机构投资者多以委托投资为主,中小机构投资者偏向于发展自营能力。中投正在逐步加大另类投资和直接投资的比重,但其中的主要内容也多是寻找适宜的PE基金进行跟投等合作。

而理事会管理着2万多亿的巨量资产,就应该同大型机构投资者一样,“让专业的人做专业的事”,将一部分资产委托给在某些领域更细分、更专业的机构。当然,同时也要逐步培养自身在洽谈协议存款、跟踪市场指数、研究利率产品等方面的团队能力。

瞭望智库:为应对人口老龄化压力,您曾呼吁研究编制国家精算报告。但这涉及多个部委的沟通协调,难度在哪?

楼继伟:十八届三中全会《决定》提出要建立更加公平可持续的社会保障制度,同时也强调要坚持精算平衡原则。从目前情况看,亟待有关部门从国家层面研究制定一份精算报告,以衡量和评估社会养老保险的中长期平衡状况,有助于实现代际平衡,也是实现养老保险体制公平可持续的必然要求。

技术上,这份精算报告需要具备诸如人口数量、出生率、预期寿命、社保缴费率、退休年龄等动态参数,用于监测养老保险制度运行情况和预防人口老龄化可能带来的压力和风险。

可以说,这些技术环节目前障碍不大,主要问题在于谁是研究和编制报告的主责部门。

在美国,国家精算报告具备三个版本——财政部、国会、社会保障总署三个部门每年分别编制一套精算报告,经充分协调商议后,三个版本的结论逐步趋同。中国也可以在立足国情的基础上,借鉴其他国家的有益经验,编制国家精算报告,以推动完善养老保险制度,有效应对人口老龄化的压力。

楼继伟简介:

汉族,1950年12月出生,浙江义乌人,中共党员,硕士研究生学历。现任十三届全国政协常委、外事委员会主任,全国社会保障基金理事会理事长、党组成员。

曾任国家体改委宏观调控体制司司长,贵州省副省长,财政部副部长、党组副书记,国务院副秘书长,中国投资有限责任公司董事长、党委书记兼中央汇金投资有限责任公司董事长,财政部部长、党组书记等职。

来源:财经国家周刊

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