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对外资进一步开放,会不会损害中国国家安全?

刘玮 | 中国社会科学院世界经济与政治研究所

发布日期:2018-07-15

对于新版外商投资准入负面清单,有人一直心存疑虑——那么多重要领域都对外资开放,会不会损害中国的经济安全?但实际上,从发达国家经验、中国国情及战略布局来看,开放,利将远大于弊。

2018年6月28日,国家发展改革委和商务部对外发布《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2018年版)》(以下简称为《清单》),大幅度放宽市场准入。自2018年7月28日起施行,届时,《外商投资产业指导目录(2017年修订)》中的外商投资准入特别管理措施(外商投资准入负面清单)同时废止,鼓励外商投资产业目录继续执行。

《清单》全面放宽一、二、三产业市场准入,涉及金融、交通运输、商贸流通、专业服务、制造、基础设施、能源、资源、农业等各领域,共22项开放措施。《清单》保留48条特别管理措施,比2017年版的63条减少了15条,条目的减少也将进一步缩小外商投资审批范围。

国家发展改革委有关负责人表示,修订负面清单,总的原则是以更大力度推进对外开放,不仅是清单长度要缩短,更重要的是推动重点领域开放,推出有标志意义的举措。

一、历史节点,全方位开放

国家发展改革委和商务部对部分领域的开放作出整体安排,列出了路线图和时间表,增强了开放效果的可预期性。

首先是大幅扩大服务业开放。我国服务业快速发展,新业态新模式竞相涌现,但发展水平、市场机制、服务供给有待提升。本次修订外商投资准入负面清单,服务业开放是重点。

金融领域:取消银行业外资股比限制,将证券公司、基金管理公司、期货公司、寿险公司的外资股比放宽至51%,2021年取消金融领域所有外资股比限制;

基础设施领域:取消铁路干线路网、电网外资限制;

交通运输领域:取消铁路旅客运输公司、国际海上运输、国际船舶代理外资限制;

商贸流通领域:取消加油站、粮食收购批发外资限制;

文化领域:取消禁止投资互联网上网服务营业场所的规定。

其次是基本放开制造业。制造业是我国开放最早的领域,也是市场竞争最充分的领域,为进一步开放奠定了良好基础。

汽车行业:取消专用车、新能源汽车外资股比限制——2020年,取消商用车外资股比限制,2022年,取消乘用车外资股比限制以及合资企业不超过两家的限制;

船舶行业:取消外资限制,包括设计、制造、修理各环节;

飞机行业:取消外资限制,包括干线飞机、支线飞机、通用飞机、直升机、无人机、浮空器等各类型。

同时,放宽农业和能源资源领域准入。

农业领域:取消小麦、玉米之外农作物种子生产外资限制;

能源领域:取消特殊稀缺煤类开采外资限制;

资源领域:取消石墨开采、稀土冶炼分离、钨冶炼外资限制。

此外,《清单》统一列出了股权要求、高管要求等特别管理措施。《清单》之外的领域,按照内外资一致原则实施管理,各地区、各部门不得专门针对外商投资准入进行限制。

由此可见,新出台的负面清单体现了全方位开放的特征。

今年是改革开放40周年。当前历史节点深化对外开放,具有深刻战略意涵,不仅意味着中国以引领开放的姿态应对多边经济体制挑战,也体现了中国全面深化改革的突进,预示着我国经济治理正在向现代型监管体制迈进。

二、“开绿灯”引来质疑

不过,对于上述对外开放涉及到的领域,许多人心存疑问:

这么做是否会导致我们国内发展不充分的行业受到损害?甚至,会不会威胁到国家安全?

实际上,这是各国利用外资过程中必然面对的问题。不妨看看日本外资开放的经历。

二战后,日本经济迅速发展导致经常收支顺差持续扩大。在投资领域,日本政府一直面临保护国内产业、创造有吸引力和竞争性的营商环境以及应对国际压力的权衡。

总的来说,日本走的是渐进式自由化之路。

1963年之后,日本逐步提高了外资控股比例,并扩大了外资的投资范围,不过,一直采取较为严格的外资审查制度。

1967年,根据本土企业的竞争力评价,日本将国内产业分为产业安全较高的“一类产业”和产业安全更高的“二类产业”。

“一类产业”:外资可控股50%,但同时在日本合作方的主营业务、最低控股比例、董事会席位等方面都有较严格的规定,从而确保了日方对合资企业的控制权。

“二类产业”:外资可控股100%,但仍然限制并购方式进入。

随后,日本政府逐渐增加两类产业目录中的产业种类。但是,日本物流、石化、汽车等关键产业仍未向外资开放。

直到上世纪70年代,为了降低贸易伙伴的疑虑,日本采取了进口自由化、甚至自愿出口限制政策,逐步取消了对外资的各种正式限制措施。

目前,除了广播公司、有限电话运营商日本电报电话公司(NTT)存在外资所有权限制外,日本基本废除了各种官方限制措施。

然而,外国资本发现:在孤立和封闭的商业文化氛围之下,虽然日本政府“开了绿灯”,但实际上,自己进入日本市场仍然困难。

*日本国内银行与企业间相互持股;

*日本国内形成了独家供应商网络;

*日本企业集团之间存在联盟;……

日本企业通过种种方式,一直在抵制由外国资本发起的兼并和收购(M&A)。

相关研究表明,在日本政府废除外资限制后的20年间(1971年至1990年),外商直接投资额只占日本同期固定资产形成额的0.1%。

从日本的案例可见,解除政府限制措施并不意味着外资的外国资本的蜂拥而至,非官方的投资壁垒仍将长期发挥自身的特殊作用。

要知道,一个国家的商业习惯、经济模式根植于其文化传统,很难短时间内发生改变。

此外,日本对影响国家安全或经济稳定的外国投资也进行了特殊规定。

按日本《外汇和对外贸易法》规定,如果外国投资者想要收购某些指定行业(包括农业、航空航天、林业、石油、电力/燃气/水务、电信和皮革制造,等等)上市公司10%以上的股份,必须事先通知日本财政部,并获得相关部门的批准。

从日本经济崛起的过程中,我们发现,更加全面的外资开放并不意味着“洪水猛兽”降临。并且,引入外资竞争反而有利于倒逼监管体制改革和提升本土企业的竞争力。

反观中国,经过长期积累,中国企业在科技研发能力、运营管理和商业模式上取得了长足的进步。我们自己探索出成功的发展经验,能够接受外部竞争的检验。

1959年的日本东京

三、中国有何战略考虑?

中国选在此时抛出《清单》,显然是立足高远、经过深思熟虑的,具有重要的战略意义。

其一,以全面开放促进国内结构改革。

以开放促改革,是中国改革开放40年的重要经验。当前,我国正处于贯彻新发展理念、推行经济结构改革、实现高质量发展的关键时期,要实现这个目标,必须在更加开放条件下进行。

《清单》全面放宽一、二、三产业市场准入,大幅扩大服务业开放,有利于通过引入外资竞争,提升服务业的市场机制和发展水平。

基本放开制造业,能够倒逼我国制造业的转型升级,推动其在全球开放市场中谋求更大的竞争优势,。

农业和能源资源领域的开放,有利于我国引进先进技术和管理经验,推进农业和能源资源领域市场化。

其二,有利于维护全球多边经济秩序。

众所周知,特朗普政府推行贸易保护主义,违背和破坏多边贸易体制,以规则为基础的多边秩序面临重大挑战。

继续深化对外开放,体现了中国的国际责任感和领导力,可谓给岌岌可危的全球多边经济体系提供了稳定剂。

这种多边经济体系是全球经济增长的制度基础,符合绝大多数国家的利益。试想,如果按美国的趋势,各国退回到以邻为壑或各自选边站队、结成贸易集团的地步,势必将成为多边体系崩溃的深重受害者。

况且,过去40年的改革开放经验为世人揭开了发展的真相——只有深度地参与全球价值链分工,才能够实现产业发展、技术进步和收入水平提高。

中国未来经济发展,必须嵌套在全球经济体系中,维护体系本身就是在维护国家利益。

四、渐进式开放,“盾牌”要更硬

无疑,开放是把“双刃剑”。

这次开放的22个重点领域,涉及了重要的传统国家管制行业,对于外资进入可能给市场秩序、产业安全和国家安全带来的影响,我国需要通过加强合规监管来应对,进而营造公平竞争的市场环境。

十九届三中全会后,我国组建了新的国家市场监督管理总局。

总局的成立改善和理顺了市场监管机制、整合了监管职能,并且,对行政处罚职能和执法资源进行了统筹配置。

同时,《反垄断法》和《反不正当竞争法》等一系列法律的出台,以及之前积累起的判例经验,有助于政府更好地通过规范性途径对企业进行监管。

另外,我国目前已经有了较为清晰的外资并购境内企业安全审查制度:

*《国家安全法》第59条将外商投资国家安全审查延伸到影响或者可能影响国家安全的所有形式的外商投资。

*《反垄断法》第31条规定,对外资并购境内企业或者以其他方式参与经营者集中,涉及国家安全的,除依照本法规定进行经营者集中审查外,还应当按照国家有关规定进行国家安全审查。

面对新形势下可能产生的新问题,针对外商投资国家安全审查的复杂性,一方面,我国需要建立和健全更有执行力的外国投资安全审查机制。

尤其值得注意的是,在进行安全审查时,需要划清“国家安全”边界,明确国家安全涉及的范围及其在不同行业中的表现形式。

另一方面,应强化外资企业的合规监管,营造公平竞争的市场秩序。

随着全面开放体制的形成,监管重点已经从事前(“准入许可”)转向事中、事后阶段。

在部分完全放开行业中,外资将被视为完全平等的市场经营主体,获得相应待遇。在这种情况下,进入中国的外资必须遵守相应的法律法规,接受反垄断和竞争执法机构的监管,同时受到行业主管部门的监督。

注:对外资的竞争监管主要体现在投资并购时是否能够通过反垄断审查的要求,在市场竞争中是否存在损害其他竞争者的行为,以及是否对消费者的利益造成损害。

目前,对于外资使用和管理,发达国家通行的做法是:

*总体上对外资采取欢迎态度,奉行外资自由化政策;

*同时,以维护国家安全名义建立灵活有效的产业安全“保护阀”;

*通过合规与监管等规制手段,避免外资进入本国可能带来的负面影响。

这同样说明,“开绿灯”的同时,必须建立强有力的外国投资安全审查机制和外资合规监管机制与之配合。

总而言之,我国应采取渐进式开放路径,将外资开放与监管合规并行发展,避免外资进入可能带来的负面影响,在保证市场秩序的基础上,最大程度地激发市场活力。

(日本外资开放的经验中,部分内容参考林勇明:《中国经贸导刊》,2007年第8期,第20-22页。)

来源:瞭望智库

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