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这是一次影响深远的土改新探索!

董晴 |

发布日期:2019-02-13

2018年12月23日提请全国人大常委会审议的《土地管理法、城市房地产管理法(修正案草案)》,看上去并没有那么轰轰烈烈,但这着实是一次影响深远的土地制度改革新探索。

马克思在《资本论》中引用了重商主义经济学家威廉·配第《赋税论》中的观点——劳动是财富之父,土地是财富之母。土地政策的任何风吹草动,都会带来长远影响。

土地是农民的命根子,土地制度事关国家稳定。1949年12月4日,毛泽东在中央政治局会议上形容土地改革是“是中国人民民主革命继军事斗争以后的第二场决战”,决定亲自领导这次土改。

以土改时期的“耕者有其田”为界,往前有苏区的“耕地农有”到抗战的“减租减息”,往后有社会主义改造后的“劳动群众集体所有”、改革开放以来的家庭联产承包责任制。每一次制度变化都带来了巨大的社会变迁,而变化本身则是对实际情况的不断适应和调整过程。

2018年12月23日提请全国人大常委会审议的《土地管理法、城市房地产管理法(修正案草案)》,看上去并没有那么轰轰烈烈,但这着实是一次影响深远的土地制度改革新探索。

一、新“土改”——没了“中间商”赚差价

这次“土改”,最引人关注的,是非农建设用地不再“必须国有”。

为何这会引起如此大的关注呢?首先必须要明白我国土地制度的特殊之处。

1982年宪法,增加了城市土地国有的规定。由此明确,在我国内地,城市土地归国家所有,农村土地归集体所有。

这样的条件下,在城市建设时,国有土地可以直接入市交易,而包括城中村在内的集体土地,则要通过政府征收,先在土地性质上变成国有土地,然后才能在二级市场上进行交易。

这一制度造成了诸多问题:

由于所有土地都必须转为国有性质方能入市交易,那么地方政府就成了土地的唯一供应者。这种垄断的局面唯一,意味着供应者,可以自由控制价格和供给量,这就可能导致供给不足和供求失衡。而因为价格的变动很大程度上影响着价格波动,供求失衡成为房价上涨的最大动力之一。

土地财政在特定的阶段,有其合理性。

最典型的例子,就是美国。

美国独立前是13个英属殖民地,是被掠夺的对象。因此,其独立之后,也“一穷二白”。没有钱,就没办法搞建设、发展经济,使国家强大。

美国政府采取的方式是卖地。

美国从1776年独立建国,至1862年近百年的时间里,卖地一直都是政府主要收入来源之一。

注:以1862年为限,因当年美国联邦政府颁行《宅地法》,使美国建国以来的土地国有制发生变化,土地收益层级逐步下移,此后联邦政府的土地财政才逐渐被地方政府的财产税所代替。

期间,美国的“土地财政”收入,以国有土地出售收入为主,土地出售收入占联邦政府收入最高的年份,占比高达48%。1862至1900年,财产税才逐步转变为“主角”,但土地财政收入占比依然不小(如下图所示)。

与之类似的,中国的土地财政在特定历史时期内,确实对我国的经济建设和城市化进程起到了积极作用。

但,土地财政进行到现在,带来的问题也很突出。

由于卖地来钱多且快,我国不少地方政府因此“上瘾”,严重依赖土地财政,对推动产业升级的热情不高,导致我国经济结构转型的障碍重重。

而集体用地必须“国有化”方能入市,等于多了一个“中间商”。作为“中间商”的地方政府可以通过“赚差价”的方式,在其中获取巨额的土地出让金。这种利益分配的矛盾给拆迁、城中村改造带来巨大的冲突。

根据土地管理法,征收耕地的补偿费用主要包括土地补偿费和安置补助费,二者总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。

以一亩农地每年产出2000元计,即使是按照最高30倍的标准,补偿也不过6万元。而随着房地产市场的蓬勃发展,地价与房价螺旋式上升,被征用的农地转化为建设用地后,拍卖价格可达到每亩数十万元乃至数百万元。除去土地补偿、农民安置、土地整理等成本,不少土地出让真可谓是“一本万利”!

相关调查显示,耕地征用之后土地增值部分的收益分配中,投资者和当地政府拿大头,村级组织留下两三成,农民拿到的往往不到10%。可以说,现行征地制度,很大程度上将不少农民排斥在土地增值收益分配体系之外。

 

在中国发展高层论坛2013年年会上,新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年就指出,推进城镇化的关键是土地制度,现在的农村土地制度是集体所有制,在集体土地所有制下,农村集体拥有土地,“土地表面上看是农民的唐僧肉,谁都想吃,地产商、地方政府想吃,上级政府想吃,但是主人——农民吃不到。”郑永年认为,“土地产生的利益一直被分配,重新分配,利益分配会产生很多冲突”。

城镇化过程中,土地的增值被转变为地方政府的收入和开发商收益,被征地农民的利益缺乏有效的保护,城乡差距被人为拉大了。农民享受不到城镇化发展带来的土地红利,也阻碍了城镇化的进一步发展。

如果农村集体土地,不再“必须国有”,甚至获得与城市国有土地同等的权益,就没了“中间商”赚差价,农民拿手里的地可以平等地买卖,而不是先由地方政府征收,这可以很大程度上保障农民的收益和财产权益。

二、新利好——发展租赁市场对冲高房价

一旦“非农建设用地不再必须国有”、“集体经营用地允许入市”,不仅农民受益,而且意味着土地供应垄断制将失去根本支撑。

不过一般民众关心的问题更可能是——房价会因此跌吗?

答案可能让大家略感失望——短期不会。

为何?

首先,改革需要时间。

每一次改革,人们都期盼有立竿见影的效果。然而,正如春天播种要到秋天才结出果实一样,任何变革都难以一蹴而就,改革从发端到成果显现是需要时间的,不能过度高估其短期影响。

事实上,这一轮土地改革早在2014年12月2日就开始了。

当时,中央深化改革领导小组第七次会议审议通过《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,彼时被解读为农村土地改革“三箭齐发”。

截至目前,33个试点县(市、区)已按新办法实施征地1275宗、18万亩;集体经营性建设用地已入市地块1万余宗,面积9万余亩,总价款约257亿元,办理集体经营性建设用地抵押贷款228宗、38.6亿元;腾退出零星、闲置的宅基地约14万户、8.4万亩,办理农房抵押贷款5.8万宗、111亿元。

当然,这并非土地性质变化,集体土地还是集体土地,国有土地还是国有土地。只是在入市交易方面,方式发生了变化,不涉及土地制度本身。

至于农村宅基地更是不允许随便交易。虽然目前政策上提所有权、资格权、使用权“三权分立”的概念,但这个概念其实是说此类土地可以流转,之所以强调“流转”而不是“转让”,其实还是因为此类交易是限定在农村土地市场的。换而言之,宅基地是有一定特殊性的,其需要保障农村住房需求,不得随意让城里人来自由交易。

其次,土地属性和用途做出了严格限制。

此次,土地管理法做出这样的修改:“对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体建设用地,允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”。

注意,土地属性必须是规划中明确为工业、商业等经营性用途。除了上面提到的宅基地,住宅性用地也被排除在外,也就是说,原作住房用的集体建设用地,不能凭借土地新政入市。

这意味着,住宅类小产权房不要想凭此“转正”。

【注:所谓住宅类小产权房,通常是指集体土地上建设的住宅。理论上只有宅基地方能建设住宅,这些住宅只能为村民所有,不得转让给其他市民。而这些小产权房,没有不动产证,不能在市场上直接进行交易,还时刻面临着被清理违建的风险】

(图为深圳城中村,一些人认为小产权房会因这次改革而“转正”,这并不正确)

之所以如此,既有法律法规的框定,也有颇多现实的无奈。据统计,全国小产权房约为73亿平方米,约占住房总量的24%;商品房为112亿平方米,约为整体住房的38%。小产权房规模如此庞大,一旦放开让其转正,可以自由上市,将对楼市产生巨大冲击,容易诱发系统性金融风险,这显然不是政府希望看到的,对商品房购房者也不公平。

此前,深圳出台规定,拟对工业、产业类小产权房予以转正,但住宅例外,这与整体法律法规的精神相一致。

同时,除了不允许住宅型用地入市以外,该政策也不允许经营性用途的集体建设用地在交易后进行商品房建设。

因此,房价所受的影响,至少短期内并不会很显著。

即便如次,改革对实业、租赁住房的发展,却是实实在在的利好。

首先,近年来,随着土地价格走高,大量中低端制造业企业甚至高端制造业企业,都纷纷逃离高房价、高地价城市,一定程度上造成了产业空心化、经济虚拟化。集体用地入市,其实在全国范围内都有过不同的尝试,而这一次的修正,主要是明确了集体土地的入市的合法性,为后续的集体用地入市奠定基础。一旦供地的模式能够有所松动,可以激发对土地的再应用。

以前老旧土地要改变用途必须要变为国有,这使得很多原业主没有出让的动力;如果新规落地,有助于活跃后续土地市场交易,这样就有更多土地可以加入到土地供应市场。不再“必须国有”,直接入市交易,没有中间商赚取差价,将使得征地的成本和环节减少,利于降低土地的基准价格,工业、商业类土地成本有望降低。对广大实体企业来说,这是显而易见的利好。

其次,这些集体经营性建设用地在交易后虽然不准建设商品房,却给租赁住房建设提供了巨大助力。从2017年8月首批13个城市开展集体建设用地建设租赁住房试点,放开了农村集体土地建设租赁房,到今年1月再批准福州、南昌、青岛、海口、贵阳5个城市开展试点,这方面的工作已经在大踏步推进。随着集体经营土地直接上市,后续公租房、廉租房市场的供给会增加,特别是丰富一二线城市的租赁市场供给结构,降低租赁供给成本。

这次新增的5个试点城市,之所以引发了人们的格外关注,正是因为它们在2018年房价上涨快的问题比较突出,尤其是贵阳和海口,在2018年全国70城房价指数排行中,在个别月份出现涨幅第一的现象。这次“土改”,便给其提供了通过发展租赁市场对冲高房价的可能性。

三、新命题——让农村闲置用地活起来

如上所说,每一次制度变化本身都是对现实的不断适应和调整过程,此次法规的修订也不例外。

随着城镇化进程的推进,农村人口持续向城市迁移,中小城市的人口向大城市和超大城市迁移。

然而,由于之前农村土地一直处于禁止流转的状态,实际上影响了农村土地的充分利用,随着城市的发展,农村人口进城以后,农村很多闲置用地,没有有效地利用起来。

这可能是本次新“土改”面向未来延伸出的新命题。

这种利用,可以突破单纯的直接交易形式,而是以多种方式来实现。比如具有特殊性质的宅基地。

今年11月,中财办原副主任、全国政协经济委员会副主任杨伟民在公开场合表示,目前农村空置宅基地有3000万亩,相当于目前所有城市建成区的37%,比城市目前所有的住宅用地的总量还多。如果拿出一小部分农村空置的宅基地转为城市居住用地,可以大幅度降低地价。

此外,如果赋予农民对包括宅基地在内的集体用地充分的用益物权,可以长租、流转、抵押、继承,对于进城的农民来说,其获取的收入可以用在城市购房的初始资金或者创业的启动资金,有助于推进城镇化进程;对继续留在农村的农民来说,可以拥有更多的土地,无论是用于耕种还是其他经营,收入也会增加,有助于推动新农村的建设。二者共同破解城乡二元结构,将减轻城乡差异,实现共同发展。

未来,如果允许农民将宅基地对应的建设用地指标以市场价转让给就业所在地的城市,那么这个用地指标本身,就能在城市面积扩张和经济发展的过程中产生巨大的增值收益,从而成为农民进城的资源,降低所谓农民市民化的“城市发展负担”。重庆进行的地票交易,本质上就是将农民的宅基地对应的建设用地指标作为可交易的资产,用于城市近郊的土地开发……这方面,中国的政策突破和制度建设还有巨大的空间。

当然,改革需要一步一步来。理论是一方面,现实是另一方面。

让城市的地方政府拒绝土地财政的诱惑,摆脱土地垄断供应的利益依赖,这不是一件容易事。具体如何落地,仍有赖细则公布。

我们可以预见到一个美好的未来,但通往它的道路,可能仍充满艰辛和曲折,需要各方的共同努力才能实现。

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