惠及全国城乡居民的基本公共服务，中央与地方各应承担多少事，支出多少钱？这一困扰财政体制多年的问题，终于迎来具体落地方案。

2月8日，国务院办公厅公布《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》（下称《方案》）。共八大类18项涉及人民群众基本生活和发展需要、现有管理体制和政策比较清晰、由中央与地方共同承担支出责任、以人员或家庭为补助对象或分配依据、需要优先和重点保障的主要基本公共服务事项，被纳入中央与地方共同财政事权范畴。

“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，是党的十九大报告在有关加快建立现代财政制度时首先提到的内容。

“央地财政事权和支出责任的改革，既关系到中央和地方以及地方之间的利益调整，也关乎国家治理的格局。”中国社会科学院财经战略研究院研究员张斌对《财经国家周刊》记者说，这不仅影响民生保障、地方债等诸多具体问题，也与未来地方税体系的构建有着千丝万缕的联系。

正是在这样的改革逻辑下，《方案》推出多项改革实锤，凸显财税体制改革向深水区挺进的节奏。

“至少有两方面特别值得关注。”中央财经大学政府预算研究中心主任王雍君说，“一是共同事权和支出责任紧扣民生，二是确立了共同事权和支出分档分担的模式。”

民生是突破口

此次改革中，义务教育、学生资助、基本就业服务、基本养老保险、基本医疗保障、基本卫生计生、基本生活救助、基本住房保障等八大类被划归为中央与地方的共同财政事权范围。

具体包括义务教育公用经费保障、中等职业教育国家助学金、基本公共就业服务、城乡居民基本养老保险补助、城乡居民基本医疗保险补助、基本公共卫生服务、困难群众救助、城乡保障性安居工程等18个具体的基本公共服务事项。

首批央地共同财政事权改革的框定，为何会选择基本公共服务领域？记者采访多位专家后发现，主要有三重因素。

一是此前的财政事权划分规则尚不清晰规范。“央地共同财政事权的范围是什么，具体包括哪些事项，一直缺乏明确的规则，导致一些项目在具体操作时容易遇到政策博弈。”张斌说。

而此次改革，对共同财政事权的圈定十分详细，比如义务教育类别详细列出了4个具体的基本公共服务事项，每个事项中又包含多个小项目，其中“免费提供教科书”一项就枚举出小学一年级新生正版学生字典补助、国家规定教程教科书、地方课程教科书等内容。

二是一些基本公共服务事项保障还缺乏全国范围的基础标准，导致不同地区在养老、医疗、教育等领域，实际支出水平差距比较大。辽宁大学地方财政研究院院长王振宇表示，近年来，有的地方财政收入增速逐渐从过去的两位数演化为个位数，甚至在一些地方出现了负增长，让这些地区的基本公共服务保障缺乏财力基础。

三是有些地方基本公共服务的支出责任偏重。中国财政科学研究院院长刘尚希表示，对于那些尚有一定财力提供基本公共服务保障的地区，也并非高枕无忧。“财力收入有限，但要分担在基本公共服务、基础设施建设等多个方面，应对上级不同部门分派的任务，‘小马拉大车’现象比较严重。”

正是在这样的背景下，此次改革框定了支出稳定性强、群众关注度高、与人直接相关的基本公共服务事项，作为央地共同财政事权改革方案的首选项目。

王雍君认为，此举一方面是在基本公共服务这些需要刚性支出的项目上，厘定了央地事权和支出责任，为以后其他领域的央地财政事权改革积累经验、带来示范作用；另一方面，也让全国范围内的基本公共服务有了制度化、法治化的清晰保障，划为共同财政事权意味着中央将对基本民生履行兜底责任。

支出责任分档分担

履行兜底责任，需要实实在在的真金白银。18项基本公共服务，央地支出责任如何界定？

《方案》明确，基本公共服务领域中央与地方共同财政事权的支出责任，主要实行按比例分担，并保持基本稳定。

其中，中等职业教育国家助学金、普通高中教育免学杂费补助、城乡居民基本医疗保险补助、基本公共卫生服务等7个事项，《方案》明确将实行中央分五档分担办法。

分档的主要依据是各地财力状况、保障对象数量等因素，而不是按以往“东、中、西部”这一相对宽泛的概念划分。“这是此次改革一个最大的变化和亮点。”张斌说。

第一档包括内蒙古、广西等12个省（区、市），主要集中在中西部地区，7个基本公共服务的支出责任中央分担80%；第二档包括河北、山西等10个省，涵盖东部、中部、东北多地，中央分担60%；第三档包括辽宁、福建、山东三省，中央分担50%；第四档包括天津、江苏等4个省（市）和大连等5个计划单列市，中央分担30%；第五档包括北京、上海2个直辖市，中央分担10%。

此外，义务教育公用经费保障、家庭经济困难学生生活补助等6个事项，按现行政策，实行央地按比例分担、按项目分担或按标准定额补助。另有5个事项，中央分担比例主要依据地方财力状况、保障对象数量等因素确定。

这意味着，按照《方案》至少有13个事项，已经对中央支出责任的比例或标准给出了清晰明确的界定。

在刘尚希看来，此举意义重大。近年来的全国财政收支格局，是地方政府拿着55%的全国财政收入，承担着85%的财政总支出，差额部分则由中央转移支付填补。

如此错配的财政支出局面是如何形成的？“这是因为‘上面点菜、下面买单’的情形普遍存在。政府各个部门都要发文件，都是为了履行职责，但职责中法定成分少，更多是部门偏好。”刘尚希说。

这令地方政府的支出具有高度不确定性。当“上面点菜”太多，地方政府难以买单时，过度、违规举债以及转移支付中“跑部钱进”、“跑冒滴漏”的问题便随之而来。“这是当前财政体制运行中的根本性问题。”刘尚希说。

在多位专家看来，《方案》的分档分担之法正是针对这一问题提出的针对性举措。

《方案》先是枚举出具有共同事权的详细项目，细化到小学一年级新生字典经费；再对这些项目应享有的经费，规定了国家基础标准，也就是为央地共同出资的总额做出了界定；再进一步根据不同省份，给出中央支出责任比例。对于财力情况较好的地方，如果提高基本公共服务标准，《方案》规定超出全国基础标准部分，由当地自己承担。

前后结合，某地某个具体项目的中央出资额度，便有了较为明确的答案。

“每一个环节，都事关各地财政支出的切身利益。”张斌认为，这一系列措施，相当于把过去一般转移支付和专项转移支付中，有关基本公共服务的事项，都统一归为了共同财政事权的分类分档支出责任，提前细化规则，从而让操作过程中一事一议的博弈空间，得到了最大程度的压缩。

改革下一步

多位专家表示，下一步央地共同财政事权的改革，可能将包括三个层面的内容。

一是《方案》中已对下一步的改革空间有所布局。中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇对记者表示，《方案》中的18个基本公共服务事项中，目前有一些项的国家基础标准暂时没有确定，可能会令这些项目的央地出资额度暂不够明确，这些项目应地方先行，结合本地实际来制定地区标准，待具备条件后，由中央制定国家基础标准。

二是《方案》中的“央地”只是针对中央与省级，“未来省以下各级政府的财政事权和支出责任如何界定，对基本公共服务可能带来更为直观的影响。”王雍君表示，下一步，省级政府要参照中央做法，结合当地实际，出台地方版本的改革方案，用清晰的比例来明确各级政府的基本公共服务事权和支出责任。

三是改革领域进一步拓宽。按照2016年国务院印发的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，2017-2018年将争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展。

“改革正在按照指导意见的节奏进展。”王雍君说，目前教育、医疗卫生领域的改革方案已经推出，而环境保护、交通运输等领域，财政支出规模更大、跨地域特征更为突出，将成为中央与地方财政事权改革的新看点。