一般而言,这类因实际行为产生的债权债务关系,对于当事人而言是清晰的,大部分也是承认的。当然也存在口头承认,书面上不承认,缺乏法律意义上的确权问题。这种情况主要集中于政府的各类欠款。这使得部分地方政府债务高度取决于主政官员与前任官员之间的债务承接关系(所谓的“新官不理旧账”)。本文不讨论这类没有得到法律确权的地方政府债务问题,仅讨论有明确法律关系的债权债务关系。
已有明确债权债务法律关系的债务界定不清晰,主要来源于借债主体和借债事项的归属不清晰。可能引发隐性担保从而成为隐性债务的,一般不涉及狭义的政府部门,而是主要涉及各种融资平台、国有的企事业单位和地方性金融机构的对外举债,融资用于纯公益性或准公益性事业,相当部分资金用途涉及基础设施建设。
经过几年试图厘清政府和企业间债务边界的努力,目前在文件和法律层面,地方政府的财政愿意承认并承担直接偿还(直接责任)、负有担保和救助责任(或有责任)的债务边界是基本清晰和明确的。除此之外,还允许地方融资平台承担棚户区改造等部分准公益性事务,且在经济运行较为困难时期,在具体要求上还有所反复。但是这些与地方政府有千丝万缕关系的融资主体,特别是这些主体相当程度上体现政府意志的融资行为,算不算地方政府债务?特别是基础设施的建设算不算地方政府责任?
地方政府投资建设基础设施,可能出于两种完全不同的逻辑,适用不同的评估标准:一是解决瓶颈和平台问题,提高生态的整体效率和生活质量。这种情况下,高度重视资产的合理性,仍需要保证在特定整体内的内在现金流平衡。二是在经济缺乏内在增长点和增长动力时,解决增长和就业问题,提高经济韧性,维护社会稳定。这种情况下不需要完全保证内在现金流的平衡。从合适的实施主体看,政府或者说地方政府并不是当然的主体,但在政府需要实现特定经济目标的时候,政府有动力和压力去推动基础设施建设,即使不是自我实施,也需要组织和管理,以确保基础设施的合理供应和使用。当然,随着基础设施的逐步完善,政府管理私营企业的能力逐步提高,尤其是公私合营的治理和管控技术提升,政府可以逐步降低自己在基础设施方面的直接责任。
考虑到我国是中央和地方统一、具有特定经济目标和一定经营功能的、责任边界尚不清晰的政府体制,在社会认知和最终真实的偿还责任上,地方政府债务在事实层面上的责任归属并不清晰和明确。政府希望的和认定的,与金融机构、投资者认为的和信仰的责任实际归属出现错位。这种不清晰和不明确,带来了类似“太大不能倒”、具有“倒逼效应”的“道德风险”。政府希望实现的“分离”,在现实操作中面临“剪不断理还乱”的困难。这种“倒逼效应”,往往也会“倒逼”货币政策配合,引发隐蔽的货币化发行和纯粹的账务处理。但是仅仅账务处理就会有效,说明我国经济的实际运行并不完全是教材中所谈及和市场表面上所认为的逻辑(类似“货币幻觉”对于货币政策有效的重要性),即支撑的基础是并不完全依赖于资本、利润等商业信用(如资本比例要求等)的政府信用。我国有必要正视现实的信任基础和运行逻辑,在此基础上设计转换策略和应对可能的结构性调整冲击。