公共教育财政制度是公共财政中关于教育投入与支出管理的制度规范, 是教育改革与发展的重要制度保障, 包括教育经费投入制度、教育预算制度、教育经费拨款制度、非义务教育的学费制度、学生资助制度、教育捐赠制度等。改革开放40年来, 教育财政制度不断完善, 支撑了中国教育的巨大发展。根据相关法律、行政法规、政策和相关公开统计, 本文拟对教育财政体制中的教育经费投入制度的改革发展做一概述。
一、改革的动因和背景
教育资源的投入是教育改革与发展的重要保障, 包括人力、物力和财力资源, 财力资源是人力与物力资源的货币表现。
40年来, 我国教育经费投入制度的改革可概括为从政府单一投入到以政府投入为主多渠道投入。改革的初始直接动因是教育经费的严重短缺, “穷国办大教育”是其生动的写照。根据联合国教科文组织1991年的统计, 中国公共教育支出约占世界公共教育支出的1.04%, 负担的三级正规教育的学生占世界的17.9%, 人均教育经费10.13美元, 相当于发展中国家平均数的三分之一。[1]改革开放初期, 教育经费短缺一度成为全国人大和政协两会讨论的主题, 随即开展了旨在如何增加政府投入和如何扩展社会投入的一系列改革。
将教育经费需求转化为教育经费供给, 需要一系列体制改革的支撑, 中国的改革与开放为其改革提供了制度空间。1978年12月, 党的十一届三中全会提出改革开放, 是新中国成立后党和国家历史上的伟大转折。真理标准的讨论, 重新确立了党的解放思想、实事求是的思想路线。把党和国家的中心工作从阶级斗争转向社会主义现代化建设, 确立了党的政治路线。在此基础上, 中央重新认识中国的国情, 明确提出中国还处于社会主义初级阶段的判断。社会主义初级阶段的根本任务在于发展社会生产力, 要发展生产力就必须对不适应生产力发展的生产关系和上层建筑进行改革。为此, 在生产资料所有制方面, 将单一的公有制改革转变为以公有制为主体、多种所有制共同发展的所有制结构;在经济体制方面, 将计划经济改革为社会主义市场经济, 将封闭经济转向开放经济, 逐步推进转变政府与财政职能和财税体制、教育体制等一系列改革。只有改革开放, 才有可能从制度上保障政府教育经费投入的增长, 才有可能从机制上动员非政府的社会资源投入教育改革与发展中。
二、努力增加政府教育经费
(一) 从法规上提出增加财政教育支出的要求和目标
改革开放前, 我国未提出过教育经费增长的要求。改革开放以后, 1985年发布《中共中央关于教育体制改革的决定》, 1986年颁布《义务教育法》, 1995年颁布《教育法》, 1993年和2010年先后发布《中国教育改革和发展规划纲要》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010—2020年) 》, 明确提出伴随国民经济发展和财政收入增长, “逐步提高两个比例” (逐步提高财政性教育经费支出 (1) 占国内生产总值的比例和占财政支出比例) 和“四个增长” (中央和地方政府教育拨款增长要高于财政经常性收入增长, 并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长, 生均公用经费、教师工资逐步增长) , 相继提出财政性教育经费占GDP比重2000年和2012年达4%的目标。逐步提高“两个比例”和“四个增长”成为保障增加政府教育经费的刚性要求。虽然实施过程中有波折, 实现时间远超规定时间, 但经种种努力, 决策目标最终还是得以实现。通过对1991—2016年《中国教育经费统计年鉴》 (2) 中的相关数据进行整理发现, 全国财政性教育经费占GDP比例由1991年的2.81%上升至2016年的4.22%。 (见下图)
1 9 9 1—2016年财政性教育经费占GDP及全国财政支出比重图 下载原图
(二) 扩展政府教育经费投入的渠道
1. 开征教育费附加
1984年, 《国务院关于筹措农村学校办学经费的通知》提出, 在农村开征教育费附加, 按农民和乡镇企业收入的一定比例征收。1985年, 《中共中央关于教育体制改革的决定》提出, 地方可以征收教育费附加, 将教育费附加扩大到城市。1994年, 国务院下发《关于教育费附加征收问题的紧急通知》。因分税制改革将教育费附加改为在消费税、增值税和营业税的基础上加征3%税率。2011年, 《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》将教育费附加征收范围扩大到在中国境内包括独资和合资的所有外资企业和个人, 并同时全面开征地方教育费附加。通过开征教育费附加, 增加了财政性教育经费。
2. 将部分政府基金用于教育经费投入
2011年, 《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》规定, 2011年1月1日起, 将政府基金中土地出让收入中按照扣除征地和拆迁补偿、土地开发等支出后余额10%的比例, 计提教育资金。
(三) 提高财政支出中教育支出比例
财政性教育经费占GDP比例是事后统计结果, 不具可操作性。由于财政用于教育的支出是财政性教育经费的主要部分, 只要财政教育支出占财政支出达到一定比例, 4%的目标就可实现。《教育规划纲要》明确规定, 2012年要实现财政性教育经费占GDP 4%的目标。2011年, 《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》要求, 各地区切实做到2011年、2012年财政教育支出占公共财政支出的比重都有明显提高。财政部门将此规定细化到各省财政支出中教育支出比分两年应达目标。《年鉴2013》中所报告的2012年财政性教育经费达23 147.57亿元, 占当年GDP的4.28%, 1993年提出的2000年达4%目标, 经过19年的努力, 在2012年终于实现。
三、多渠道增加教育经费
(一) 非义务教育的学费制度
中国现阶段义务教育为九年义务教育, 学前教育、高中阶段教育、高等教育均为非义务教育。义务教育特征为强制和免费, 非义务教育则为自愿和收取学费, 学费成为非政府教育经费收入的一部分。
2000年以前, 我国义务教育在部分地区曾收取杂费, 高中阶段教育曾收取过学费。政府文件中未对杂费和学费的性质做明确界定。杂费主要用于弥补公用经费的不足, 学费则是用于弥补学生培养经费的不足, 两者实际征收数额在义务教育和高中阶段教育经费中占比非常低。2005—2008年, 国务院先后颁发《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》和《关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》, 对农村和城市义务教育实施免费教育。
我国高中阶段教育包括普通高中和中等职业学校 (包括中等专业学校、中等技术学校、职业高中) 。改革开放前, 高中阶段教育存在多轨、有差异的学费制度。1996年, 国务院三部委发布《普通高级中学收费管理暂行办法》, 规定普通高中教育与高等教育同样普遍收费, 学费标准按生均培养成本的一定比例由省级政府规定。20世纪中期后, 各地区优质高中普遍出现择校收费现象, 由此引发教育机会不公平。2001年, 《国务院纠风办、教育部关于进一步做好治理教育乱收费工作的意见》规定高中择校收费的“三限制”, 即“限分数”、“限人数”、“限钱数”, 民办高中则允许普遍收取学费。高中阶段教育学费和择校费成为高中教育经费的重要来源, 但期间波动较大, 1996—2013年在14%~26%。
中等职业教育在改革开放前基本是免费教育, 教育经费基本上由举办方的主管政府机构提供。改革初期出现过学费、计划外招生收费、委托培养招生收费等学费多轨制。1996年, 国务院发布《中等职业学校收费暂行管理办法》, 提出中职教育为非义务教育, 应收取学费, 收费标准按年生均教育培养成本一定比例由省级政府确定。2000年前后, 中职教育大幅滑坡, 国家又急需中等技术人才。2009—2010年, 财政部、国家发展改革委、教育部、人力资源社会保障部联合发布《关于中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费工作的意见》, 先农村后城市, 对家庭经济困难和涉农专业学生采取免费政策。中职教育学费占全部中职教育经费占比从2000年的35.65%降为2013年的7.65%。 (1)
高等教育经历了从免费到收费的变革。改革开放前, 高等教育基本上实行免费教育, 而且学生还获取一定的住宿、交通、生活补贴。其背景是大学向工农子弟“敞开大门”、高等教育属于毛入学率较低的“精英教育”。改革开放后, 高等教育学费制度经历了多轨制 (委培收费、计划外招生收费、自费生) 到单轨制的变革。从1989年开始到1994年, 国家教委相继发文, 逐步推行高校收费并轨, 即所有大学生一律收取学费。学费标准按生均培养成本一定比例由学校所在地省级政府确定。经过30多年的改革, 高校学费制度确立, 使高校学费收入成为高等教育经费的重要部分, 高校学费收入占当年高等教育经费的比例从1990年1.7%上升到2000年的22.09%,2016年为21.45%。
学前教育属于非学历教育, 具有保育和教育双重功能, 一直收取保育费、教育费等费用。随着办园体制改革, 收费发生较大变化。学前教育主要由国有企事业单位举办, 具有社会福利性质, 经费主要有举办单位负担, 家庭支付少量费用。改革开放后, 尤其20世纪90年代后, 办园体制由公办改为公办、民办共同发展。公办幼儿园 (含政府办和公有单位办) 收费标准按照发改委、教育部、财政部2011年制定的《幼儿园收费管理暂行办法》规定, 由省级政府审定。民办幼儿园收费由幼儿园自定, 政府备案。公办、民办幼儿教育收费标准差异较大。由家庭负担的保育和教育等收费已成为幼儿教育经费来源的重要组成部分。由于官方统计缺失, 据学者估计, 家庭交费占学前教育经费三分之二以上。[2]
(二) 民办学校举办者投入
民办学校举办者对教育经费投入是国家教育经费的组成部分。改革开放后, 政府鼓励民办学校发展。1986年, 国务院制定了《民办学校管理条例》。2002年, 全国人大通过了《民办教育促进法》;2016年, 全国人大通过了该法的修订。按照该法规定, 非政府机构利用非财政资金举办的学校为民办学校。民办教育得到快速发展, 逐步成为我国教育的重要组成部分。2016年, 全国共有民办学校17.10万所, 在校生达4 825.47万人 (不包括各类民办培训机构) 。[3]举办者投入达203亿元, 占全国教育总经费2.7%。
(三) 社会对教育的捐赠
社会对教育的捐赠是公益事业社会捐赠的组成部分, 也是全国教育经费投入的一部分。为鼓励社会和个人对教育捐赠, 政府相继出台了相关规定。1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》、1986年的《义务教育法》和1995年的《教育法》都做出了国家鼓励社会和个人捐赠助学的规定。1994年的《中华人民共和国企业所得税法》和此前的《个人所得税法》都对企业和个人包括对教育捐赠在内的公益事业捐赠的税收优惠做出了相应规定。1999年正式颁布的《中华人民共和国公益事业捐赠法》、2004年《财政部、国家税务局关于教育税收政策的通知》都对企业和个人税应扣除比例的优惠做了具体规定。1999年, 教育捐赠达到1258.69亿元, 占全国教育经费的比重达3.76%, 此后有所下降。除了教育经费捐赠税收优惠外, 教育部门对捐赠的固定资产 (主要是建筑物) , 还有冠名权的激励。
(四) 通过金融信贷开启教育债务收入
作为非营利组织的公立教育, 教育机构 (学校) 是不应也不允许通过金融信贷系统获得债务收入。债务收入终要还本付息, 举债等于“寅吃卯粮”。在中国教育高速发展的特定时期, 开启了教育信贷收入。1993年发布的《中国教育改革发展纲要》和1995年发布的《教育法》曾提出, 运用金融、信贷手段支持教育事业发展, 并成为多渠道筹措教育经费体制的一部分。20世纪90年代的加快普及义务教育, 1999年的高教数量扩张, 在学校债务和国有银行不良资产政府保底的体制下, 导致教育贷款急剧增加。此后, 政府对学校贷款加强了控制, 并以政府财政负担为主, 逐步化解学校债务负担。据相关不完全统计, 2010年年底, 全国化解农村义务教育债务698亿元,占完全化解目标的67%。[4]2010年, 国务院审计署提供的数据, 当年高校负债2 500亿元。[5]
四、改革的基本依据和主要成效
(一) 改革的基本依据
教育经费投入为什么应多渠道或多元化, 其基本依据是教育服务的性质和国民收入格局的改变。教育服务是具有一定竞争性、排他性和正外部性的准公共服务。具有完全竞争性和排他性的私人产品或服务, 由于其投入成本和收益对等, 应由市场提供, 成本应由消费者负担。不具有竞争性和排他性的公共产品或服务, 由于投入成本和收益不对称及收益外溢, 应由政府提供, 成本应由财政负担。而作为准公共产品和服务则应由政府和市场共同提供, 成本应由财政和消费者共担。改革开放以后, 国民收入格局改变, 财政所占份额下降, 企业和居民所占份额上升, 城乡居民收入不断增加, 使企业和居民可能负担教育成本。改革开放前, 中国财政收入在国民收入所占份额曾高达40%左右, 改革开放后, 由于国民收入向企业和居民倾斜, 财政收入所占份额逐步降低。1978年,我国国民收入3 678.7亿元, 财政收入1 132.26亿元, 财政收入占GDP比例为30.78%;2001年, 国民收入109276.2亿元, 财政收入16 386.04亿元, 财政收入占GDP的15.00%。通过对国家统计局公开的相关数据进行整理, 在1994年分税制改革时, 财政收入占GDP降至10.75%, 2010年后升至20%左右。通过对《中国统计年鉴》中的相关数据进行整理可发现, 1978年至2001年, 我国城镇居民年人均可支配收入由334.4元增至6 859.6元, 农民年人均纯收入由133.6元增至2 366.4元, 从而使教育经费投入多元化成为可能。
教育经费投入多元化中为什么应以政府或财政投入为主, 基本依据在于教育服务属于社会共同需求, 提供包括教育服务在内的公共服务是市场经济中政府和财政的基本职能。政府提供教育服务有助于实现教育公平, 而教育公平是社会公平的基础。如果教育服务由市场提供为主, 成本由受教育者负担, 在居民收入非均衡、非公平条件下, 将会导致教育的不公平, 并影响社会公平。
(二) 改革的主要成效
以政府 (财政) 投入为主多渠道投入教育经费最重要的成效, 可概括为中国教育经费巨大增加, 彻底改变了教育经费严重短缺的局面, 支撑了教育改革和教育巨大发展。
据公开统计显示, 按当年价格计算, 全国教育经费总量由1980年的145.5亿元增至2016年的38888.39亿元, 增长约267倍, 年递增16.79%。其中, 财政性教育经费由124.3亿元增长至31 396.25亿元, 增长近253倍, 年增速16.61%。[6]财政预算教育经费由1991年的482.18亿元, 增至2016年的27 700.63亿元, 增加约57倍, 年增速达17.59%。
教育经费的增长支撑了我国教育事业的快速发展。根据各年度《全国教育事业发展统计公报》公开数据, 以各级教育毛入学率度量, 1978—2016年, 我国学前教育毛入学率已由10.6%升至77.4%, 义务教育阶段小学净入学率由94%升至99.92%, 初中教育毛入学率由66.4%升至104.0%, 高中阶段教育毛入学率由33.6%升至87.5%, 高等教育毛入学率也由2.7%升至42.7%。高中阶段教育即将普及, 高等教育由精英教育转为大众化教育。2016年, 全国各级各类学校共计51.2万所, 在校生达2.65亿人。[7]国务院总理李克强在十三届全国人大所做的关于政府工作的报告中指出, 以劳动年龄人口平均受教育年限度量, 我国由1990年的7年左右升至2017年的10.5年。我国已经进入世界教育大国行列, 教育发展总体水平已进入世界中上行列。[8]
五、改革的思路和展望
适合国情的教育经费投入制度初步形成, 未来应深化改革、完善制度。
(一) 以制度规范保障政府教育投入
财政性教育经费占GDP 4%的目标历经19年才实现, 实现的手段主要是自上而下的政策和行政手段。今后不宜采取财政性教育经费与国内生产总值和财政收入“双挂钩”措施, 而应以制度规范约束和保障政府教育经费投入。与生产总值挂钩, 不具操作性, 国内生产总值和财政性教育支出均为事后统计的结果。国内生产总值不能直接在各项公共支出间分配, 可分配的是国民收入中的财政收入。与财政收支挂钩虽可操作, 但一国一地区财政收支结构取决于其经济发展阶段、经济发展水平及面临的问题, 是动态的不断优化的过程。如固定挂钩将导致财政支出结构固化, 加剧政府部门间争夺公共资源的竞争和攀比效应, 不利于财政支出结构的优化。对此, 2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出, “清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项, 一般不采取挂钩方式”。
应按《教育法》规定, 保持“提高两个比例”、“四个增长”。“提高两个比例”和“四个增长”是一种没有时限和数量要求的弹性挂钩, 不同于有时限和数量要求的“两个比例”的固定挂钩, 它既符合教育优先发展的战略要求, 也具有一定可操作性。
从制度上保障政府教育经费投入, 可概括为“定标准、定责任、入预算”[9]。在测定供求均衡基础上, 确定各级各类教育的生均经费标准和拨款标准。在确定层级政府间教育事权与支出责任划分基础上, 明确中央与地方政府间的教育支出责任。在编制各级政府财政支出预算时, 将教育支出纳入全国和各级财政预算, 经全国和各级人大通过后即可保障政府教育支出。
(二) 规范非义务教育学费收入
非义务教育学费已成为教育经费收入重要组成部分, 政府已出台包括学费制定标准和批准权限, 但仍需完善。
1996年, 国家教委、国家计委、财政部颁布《高等学校收费管理暂行办法》规定, 学前教育、高中教育、高等教育收费均按成本一定比例, 且规定高等学校学费占年平均教育培养成本的比例最高不得超过25% (实为教育经费五项支出而非生均教育培养成本) , 但均未给出相应的依据。
制定学费标准难点有二:一是不同层次的非义务教育, 政府财政和受教育者成本分担比例应如何确定;二是确定学费标准主要依据是培养成本和居民支付能力, 但现行的学校会计制度为收付实现制而非权责发生制, 难以生成培养成本。在居民收支不公开的条件下, 收费对象为受教育者群体而非居民个体, 也难以操作。可改进的是, 区分非义务教育中的学前、高中阶段教育、高等教育服务性质, 确定学费在成本分担中受教育者分担比例。学前和高等教育服务在准公共服务中更接近于私人服务, 高中阶段教育更接近公共服务。因此, 学前和高等教育受教育者成本分担比重应高于高中阶段教育。考虑到区域经济发展不平衡, 可将学前和高中教育收费权限下放到县级政府, 省级政府审定。
(三) 强化民办教育和社会捐赠的激励
修改后的《民办教育促进法》已将民办学校分为营利性和非营利性分别管理, 并禁止在义务教育阶段举办营利性学校。可改进之处, 一是从事义务教育的民办学校, 由于承担了义务教育的义务, 应视同公办校按生均拨款标准实行同等财政拨款。二是对于非义务教育阶段的非营利民办校, 政府应加大财税、土地转让等支持力度。
对于教育的社会和个人捐赠, 应适度提高税前扣除比例, 对民办教育财政支持制度化, 使其享受更多税收优惠, 以鼓励和增大社会教育捐赠收入。
参考文献
[1]中国教育学会, 中国高等教育学会.中国教育改革发展二十年[M].北京:北京师范大学出版社, 1999.185.
[2]袁连生.中国教育改革大系·教育体制与教育财政卷[M].武汉:湖北教育出版社, 2016.311.
[3]教育部有关负责人就《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》答记者问[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s271/201701/t20170118_295146.html.
[4]李存才.全国农村义务教育债务化解698亿[N].中国财经报.2011-02-18.
[5]陈忠斌.高等教育债务问题研究[J].清华大学教育研究, 2008, (5) .
[6]王红.中国教育经费发展历程与未来展望[M].上海:上海科技教育出版社,2016.12-13.
[7]教育部发展规划司.数据看变化·教育整体情况[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2017n/xwfb_20170928/sfcl/201709/t20170928_315533.html.
[8]上海教科院, 等.《教育规划纲要》贯彻落实情况总体评估报告 (摘要)[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2015n/xwfb_151210/151210_sfcl/201512/t20151210_224178.html.
[9]王善迈.“后4%”时代财政教育投入的长效机制[N].光明日报, 2015-12-08.
注释
1因涉及“财政性教育经费支出”含义变化, 特对其界定进行梳理:《中国教育改革和发展纲要》 (中发[1993]3号) 中, “财政性教育经费支出”包括:各级财政对教育的拨款、城乡教育费附加、企业用于举办中小学的经费与校办产业减免税部分;《中国教育经费统计年鉴2017》中, 财政性教育经费支出包括:公共财政预算安排的教育经费、政府性基金预算安排的教育经费、企业办学中的企业拨款、校办产业和社会服务收入用于教育的经费以及其他属于国家财政性教育经费。
2本文数据未特别注释处均来自各年度《中国教育经费统计年鉴》, 并简称《年鉴》。
3数据整理自《中国教育经费统计年鉴》。其中, 《中国教育经费统计年鉴2014》中“中等职业学校”对应《中国教育经费统计年鉴2001》中“中等技术学校、中等专业学校、中等师范学校和职业中学”。
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