为了深入探讨我国城乡一体化面临的新趋势、新挑战与新突破,中国（海南）改革发展研究院和德国技术合作公司2009年12月5日--12月6日在海口合作主办以“城市化与城乡一体化”为主题的第五届“中挪社会政策论坛”搜狐财经现场发回精彩报道。以下是国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长张军扩在发展方式转型与城乡一体化单元的精彩发言：

我的题目是《中国的城镇化：成就、问题与前景》。大家知道城市化或者叫城镇化是一个国家工业化进程当中各类生产要素、经济活动和人口向局部地区集中并且带动生产方式、生活方式、社会结构深刻变化的一个过程。我个人感觉到工业化、城市化应该是一个国家现代化两个最重要的组成部分，这两个轮子走得好可以是相互促进，相互带动，就会促进一个国家现代化健康的向前推进。近年来，特别是国际金融危机以来，社会上有一个普遍的共识就是要扩大内需，要促进我们国家经济的可持续发展，要促进社会的和谐稳定，都必须进一步促进我们国家城镇化的健康发展，城镇化就成为一个核心的环节。

到底怎么样认识我们国家城镇化的进程，经过这么多年我们到底取得了一些什么样的成就，存在一些什么样的问题，今后的前景是什么样的，应该采取一些什么样的政策措施来促进它的健康发展，这就是我们今天所要讲的内容。

关于我们国家城镇化的成就，我想就不具体的谈了。我认为虽然我们有很多问题，但是30年来看还是取得了很大的成就，突出的表现在三个方面。第一个方面就是城镇化进程还是在迅速的发展，城镇化的水平大幅度提高。大家知道我们的城镇化率由1978年的17.9%，到2008年45.7%，年均提高0.93的百分点，这个速度高于同期世界城镇化水平速度，由于这样快速的推进使得我们国家的城镇化水平与世界城镇化水平的差距在迅速的缩校可以预计在“十一五”末可以实现城镇化47%的目标，在十二五期间突破50%的大关，实现人口以农业为主向城市为主的历史性的转变。第二个方面的成就是城市数量大幅度增加，并且初步形成若干规模较大、联系较紧密、功能互补性比较强的城市群。第三，城镇建设成效是比较明显的，特别是从世界范围来看，和其他的发展中国家相比，我个人感觉到我们国家城镇建设成效比较明显，城市现代化水平提高很快，城市接纳人口的能力也在不断的提高。

在肯定这三个成绩的同时，我个人觉得我们面临的问题也非常突出，主要从表象上来讲是五个问题：第一，城镇化滞后于工业化，质量不高，内容不完整。具体的我也不讲了。第二，从全球对比来看，我们国家的大中小城市结构不合理，城镇体系有待完善，特别是大中型城市集中的人口规模、人口比例在全部城市人口当中所占的比例和国际比较起来是明显偏低的。第三个问题，城镇空间分布格局不合理，人口集中程度不够。从一个国家的城镇化进程，一方面是城市本身的问题，一个是城市在国家大的空间上分布的问题，东部的地区条件是比较好的，城市化进程也比较快，但是相比人口的需要来讲，集中程度还不够。第四个问题，城市本身发展比较粗放，可持续性差。包括对土地资源的使用，包括城市建设过程当中不是资源节约、环境友好的情况非常多。第五个问题就是刚才说到的城镇化成果惠及面不够，各方面利益没有得到很好的协调，特别是城乡之间和区域之间，这方面的问题比较大。

下面我想分析一下我们的原因，为什么会产生这些问题的深层次原因？首先是对城镇化的本质和一些重要关系认识不到位。比如说城镇化的内涵是什么，不单是城镇数量、面积的扩大，也不是简单的人口进城，而是一个数量到质量的深刻社会变化过程。再比如，城镇化进程与耕地保护和粮食安全的关系到底是什么样的关系，这几年我们也认识得不是很清楚。

第二，规划体制不完善的问题。城镇规划与总体规划、土地规划不衔接的问题，规划本身科学性的问题，规划执行过程中的严肃性、权威性都存在问题。

第三，与人口迁移相关的一些制度安排存在一些大的障碍，阻碍了人口的流动。

第四，土地制度不完善。包括跨区的土地置换问题，包括农民土地权益的保护问题，土地的流转问题都存在很大的问题。

第五，城市税收结构不合理。我们的税收结构主要来自于增值税、营业税和土地出让收入等等，鼓励一个城市政府吸引企业、吸引投资，而不欢迎人口。

第六，干部考核政策不完善。在我们国家特殊国情情况下，也是造成我们城市化存在这个问题的深层次原因。

对未来中国城镇化发展趋势的几个基本的判断。我们最近也围绕国家“十二五”的制订开展了一些研究，也做了一些基本的判断。首先“十二五”时期到2020年中国的城镇化仍会以较快的速度推进，但推进的速度将会慢于过去30年。这个我们也有一些基本的依据，我就不讲了。对未来中国城市化水平的基本判断我们最近也做了一些数量性的测算。做这个模型的时候有一个非常重要的前提，就是假定中国最终的城市化峰值是多少，它不可能是百分之百。我们做了大量的国际比较，我们认为80%可能是相对合理的选择。在这样的假定下，我们做了一个测算，大概到“十二五”末的时候大概会达到不到52%，2020年的时候会达到56%，在2030年的时候达到63.6%。我们也把这个测算和最近几年的国际测算做了对比，是低于麦肯锡很乐观的测算，稍微高于联合国的测算。根据这个测算，我们国家到2020年的时候，城市人口的规模可能会达到8亿多，到2030年的时候是不到10亿人口的城市人口规模。在这样一个预测的情况下，对进城的速度做了一个测算，在2011年—2020年这个期间我们可能还会有1亿6千万人口从农村转向城市。

对于城镇化空间格局我们也做了一些分析。我们认为在未来的10年左右，会形成差不多20个比较有规模的城市群，对于每一个城市群也做了一些分析。

最后，我想讲一下促进城镇化发展的一些政策思考。这些政策思考，刚才上面几位同志包括高尚全主席和迟院长、宋会长都讲到了，很多方面都是很一致的。第一，进一步促进统一市场建设，清楚各种限制要素特别是劳动人口流动的体制障碍。要促进城市化发展，关键还是市场统一性的问题，我觉得我们现在虽然在讲，但是很多地方不断的出现这种歧视性的政策，没有人去管，应该在法律上明令禁止大中型城市政府以各种方式、各种名义制定的地方保护主义政策，要加强执法力度，对近年来各地政府采取的限制和妨碍要素和人口正常流动的政策进行必要的清理，对于违反公平竞争原则的地方性政策要坚决予以废除。

第二个方面，除了要清除这些限制性的政策之外还要创造更好的条件让人口能够流动起来，完善社会保障和基本公共服务体系，为促进人口流动创造更好的条件。我想有三个方面的问题比较重要，第一就是社会保障可接续性的问题。第二，进城农民工子女的教育问题。现在至少有一件事情可以做，就是要把义务教育的转移支付和孩子上学地结合起来，不要转移到孩子户籍所在地，现在我们在调研过程中发现，比如说到东莞调研，他们觉得不应该给这个孩子提供义务教育，因为中央给他们的义务教育经费转移到四川去了，我觉得还是应该逐步的使得转移支付按照常住人口实际居住地进行转移，需要在人口管理方面进行人口统计方面的改善。第三，要建立均等化的基本居住保障服务，这个对于农民工进城来讲是非常重要的。我觉得关键问题是要有一个均等的政策，开始的时候标准可以低一些，但是一定要有一个均等的政策。举一个例子，我们一个同事到国外去做访问学者或者做研究，他的孩子就可以在那儿享受一系列的福利，包括孩子的教育问题，保障性住房问题，标准可以低，但是要有一个平等的政策。第三，进一步完善财税体制，增强地方吸纳人口的积极性和提供公共服务的能力。第四，完善土地制度，促进土地节约和城镇合理布局。第五，加快城市规划体制改革，发挥规划的调控作用。